Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Siviilikriisinhallinnan vahvuudet ja heikkoudet

Mika-Markus Leinonen


Siviilikriisinhallinnan vahvuudet ja heikkoudet

E uroopan unionin kriisinhallintakyvyn kehittäminen etenee valon nopeudella – ainakin EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) korkean edustajan Javier Solanan mukaan. Solanan kielikuva ei olekaan täysin vailla pohjaa, jos katsotaan EU:n kriisinhallinnan kehittymisen aikaperspektiiviä: Euroopan turvallisuus ja puolustuspolitiikan (ETPP) puitteissa vuoden 1999 jälkeen suoritetut kriisinhallinnan rakenteelliset muutokset sekä toimeenpannut operaatiot antavat hyvän perusteen väittää, että tämä kehityskulku on vaikuttanut myönteisesti sekä EU:n sisäiseen kehitykseen että sen ulkoiseen kuvaan ja uskottavuuteen.

EU:n kriisinhallintakyvyn kahden toisiaan täydentävän elementin – siviilikriisinhallinnan ja sotilaallisen kriisinhallinnan – vahvuuksien ja heikkouksien määrittely on nähtävä yllä kuvatussa kokonaisvaltaisessa yhteydessä: kyseessä on prosessi, joka on täydessä kehitysvaiheessa. Kriisinhallinnan käsitteistöä, rakenteita ja kykyjä vielä yhtäältä rakennetaan ja toisaalta niitä samanaikaisesti sovelletaan, kun kokemuksia karttuu ja niistä opitaan. Näin ollen myös siviilikriisinhallinnan vahvuuksien ja heikkouksien määrittäminen ja kuvaaminen on snap shot -tekniikkaa sanan varsinaisessa merkityksessä.

Poliittis-institutionaalinen toimintaympäristö

EU:n kriisinhallinnan heikkouksien ja vahvuuksien arvioinnin kannalta on keskeistä huomioida poliittis-institutionaalisessa toimintaympäristössä lyhyen ajan sisällä tapahtuneet muutokset.

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan painopiste oli 1990-luvun loppuun asti tukevasti pääkaupungeissa. Ulkoministeriöiden poliittisen osaston päälliköiden muodostama poliittinen komitea (COPO) kokoontui 1-2 kertaa kuussa Brysseliin siunaamaan myös pääkaupunkivetoisten ulko- ja turvallisuuspoliittisten työryhmien tulokset. Helsingin Eurooppa-neuvoston (joulukuu 1999) päätösten jälkeen yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sekä Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvän toiminnan painopiste on kuitenkin siirtynyt Brysseliin. Tämä tapahtui sen jälkeen, kun poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea (COPS) perustettiin poliittisen komitean tilalle. Myös ulko- ja turvallisuuspoliittisten työryhmien fuusiointi on osaltaan vaikuttanut ulko- ja turvallisuuspoliittisen toiminnan painottumiseen Brysseliin.

Sotilaskomitea (EUMC), siviilikriisinhallintakomitea (CIVCOM) sekä poliittis-sotilaallinen työryhmä (PMG) perustettiin tukemaan poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean työtä sekä valmistelemaan kriisinhallintaan liittyviä kysymyksiä. Uusimpana tulokkaana komitean tukityöryhmiin on lisätty erityinen valmisteluelin, niin sanottu Nicolaidis-työryhmä.

Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean poliittisten valmistelutyöryhmien perustamisen lisäksi myös ministerineuvoston pääsihteeristön rakenteet ovat merkittävästi muuttuneet. Neuvoston pääsihteerinä toimivan korkean edustajan tukena ovat varhaisvaroitusyksikkö sekä pääsihteeristön ulkosuhteiden pääosastoon kuuluvat kaksi kriisinhallintaan erikoistunutta yksikköä. Niistä toinen keskittyy siviilikriisinhallintakysymyksiin ja sisältää erillisen poliisiyksikön. Sotilaallinen asiantuntemus taas on pääsihteerin suorassa alaisuudessa ja sotilaskomitean kontrollissa toimivassa EU:n sotilasesikunnassa.

Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean johdolla on laadittu EU:n sisäiset suuntaa antavat toimintamallit kriisinhallintaoperaatioiden käsittelyyn. Sekä näitä toimintamalleja että komitean tukityöryhmien toimintaa harjoitetaan ja kehitetään säännöllisesti järjestettävillä kriisinhallintaharjoituksilla.

Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan hallinnoimiseen perustetut rakenteet todettiin toimintakykyisiksi pian perustamisensa jälkeen. Laekenin Eurooppa-neuvosto saattoikin julkilausumassaan joulukuussa 2001 todeta, että EU:lla on toimintakykyä kriisinhallinnan alalla. Toimintakyky pantiin täytäntöön tammikuussa 2003, kun EU aloitti ensimmäisen kriisinhallintaoperaationsa, poliisioperaation, Bosnia-Hertsegovinassa (EUPM).

Kaikki yllä mainitut tekijät – poliittis-institutionaaliset ja rakenteelliset muutokset, uudet toimintamallit sekä kriisinhallintaoperaatioiden aloittaminen – ovat tosiasiallisesti johtaneet perinteisten pysyvien edustajien komitean (COREPER) kokousmuotojen ja painoarvon uudelleenmuotoutumiseen. Vaikka poliittisten ja turvallisuusasioiden komitea muodollisesti edelleen toimii pysyvien edustajien komitean alaisuudessa, siitä on kehittynyt yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sekä erityisesti Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan ja kriisinhallintaan liittyvissä kysymyksissä kolmas vahva toimija perinteisten ensimmäisen ja toisen pysyvien edustajien komiteoiden (COREPER I ja II) rinnalle.

Kriisinhallintakulttuuri

EU:n rakenteet ja toimintamallit ovat lähtökohtaisesti vieraita kriisinhallinnan kaltaisen operationaalisen toiminnan tarkoitusperiin. Operaatioiden suunnittelu ja kontrollointi ovat EU:n sääntö- ja komiteaviidakossa niin hallinnollinen haaste kuin ulkoinen uskottavuus- ja identiteettikysymyskin. Onko EU vakavasti otettava tekijä kriisinhallinnassa, kun vertailukohtana usein pidetään Naton sotilaallisen kriisinhallinnan mallia? EU:n vähäinen tunnettavuus kriisinhallinnan alalla on heikkous, joka on otettava huomioon kriisinhallintaoperaatioiden suunnittelussa ja toteuttamisessa sekä operaation kohdealueella että laajemmillakin kansainvälisillä areenoilla.

Tilannetta on ryhdytty parantamaan muun muassa levittämällä tietoa Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta ja juurruttamalla kriisinhallintakulttuuri EU:n sisälle. Neuvosto hyväksyikin marraskuussa 2003 kriisinhallintakulttuurin periaatteet, joiden toimeenpanemisesta hyväksyttiin toimintaohjelma syyskuussa 2004. Asiakirja linjaa ne toimenpiteet, joilla pyritään lisäämään jäsenmaissa kriisinhallinnan kanssa tekemisiin joutuvien ihmisten tuntemusta EU:sta ja sen toimintatavoista. Kriisinhallintakulttuurin ja tietämyksen lisäämisessä kiinnitetään erityishuomiota EU:n kriisinhallinnan kokonaisvaltaisuuteen, jossa täysipainoisina elementteinä ovat sekä sotilaallinen että siviiliulottuvuus.

Sotilaallinen vs. siviilikriisinhallinta

Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan syntymän ja kehityksen alkutaipaleella sotilaallinen kriisinhallinta oli siviilipuolta huomattavasti näkyvämmässä roolissa. Taustalla on nähtävissä Länsi-Balkanin sodat, brittiläis-ranskalainen yhteisymmärrys St. Malossa 1998, Länsi-Euroopan unionin toiminnan alasajo ja tehtävien siirtäminen EU:lle, jotka osaltaan pitivät kriisinhallinnan sotilaallisia kykyjä näkyvästi esillä.

EU:n sisällä sotilaallisen elementin vankempaan asemaan vaikutti eittämättä myös se, että Helsingin Eurooppa-neuvoston mukaisesti uusien perustettavien kriisinhallintaelinten joukossa olivat EU:n sotilaskomitea ja sen ohjauksessa oleva, mutta hallinnollisesti pääsihteeristöön sijoitettu 135 henkilön vahvuinen sotilasesikunta. Tämän ohella median raportoinnissa esillä olivat yhteinen sotilasjoukkotavoite (Helsinki Headline Goal) ja siihen liittyvät jäsenmaiden vapaaehtoiset joukkokontribuutiot. Sotilaskomitean vastine siviilipuolella, siviilikriisinhallintakomitea, perustettiin keväällä 2000, mutta ilman vastaavaa tukirakennetta sihteeristössä.

EU:n julkilausumissa ja asiakirjoissa kriisinhallintaa käsitellään ja se esitetään kokonaisvaltaisesta näkökulmasta: sotilaallisin välinein toteutettava kriisinhallinta on siviilikriisinhallintaa täydentävä ja päinvastoin, kriisin luonteesta riippuen. Tästä teoreettisesta tasa-arvoisuudesta huolimatta siviilikriisinhallinta on kuitenkin käytännön toimissa ja resurssien jaossa jäänyt sekä EU:ssa että jäsenmaissa sotilaallisen puolen varjoon – siitäkin huolimatta, että kaikista kriisinhallintaoperaatioista suurin osa on siviilioperaatioita.

EU:n käynnistämät siviilikriisinhallintaoperaatiot ovat henkilöstömäärältään melko vaatimattomia. Pienimmissä operaatioissa on 10–20 ja suurimmissa muutama sata henkilöä. Tämä johtuu siitä, että operaatiot keskittyvät lähinnä neuvontaan ja ohjaukseen (mentoring). Pienestä henkilöstömäärästään huolimatta ongelmana lähes kaikkien operaatioiden kohdalla on ollut saada jäsenmaita tarjoamaan operaation käyttöön riittävä määrä päteviä siviilikriisinhallinnan ammattilaisia, erityisesti poliiseja. Tilannetta ovat osaltaan lieventäneet useimpiin operaatioihin mukaan otettujen EU:n ulkopuolisten, niin sanottujen kolmansien maiden panokset. Tästä huolimatta joitakin operaatioita joudutaan pyörittämään jatkuvasti vajaamiehisinä.

Ongelma ei ole yksin EU:n. Vastaava tilanne on esimerkiksi YK:n kohdalla. EU:n tapauksessa on kuitenkin vaikea selittää ristiriitaa jäsenmaiden korkeimmalla mahdollisella tasolla antamien poliittisten sitoumusten sekä operaatioiden käyttöön annettujen voimavarojen välillä. Selitystä voitaneen hakea osaltaan siviilikriisinhallinnan julistuksellisesta alkuvaiheesta, jossa jäsenmaat suureleisesti listasivat EU:n käyttöön siviilikriisinhallinnan ammattilaisia ilman, että luvut olisivat perustuneet arvioituun EU:n tarpeeseen. Jäsenmaat listasivat EU:lle myös niin sanottuja tupla-hatutettuja – jo muiden kansainvälisten järjestöjen käytössä olevia – voimavaroja, joiden todellisesta saatavuudesta ei ole varmuutta.

Tilanteeseen on lähdetty hakemaan korjausta siviilikriisinhallinnan voimavaraprosessissa (Civilian Headline Goal 2008), jossa jäsenmaat pyrkivät selvittämään todellisen voimavaratarpeen kuvitteellisten tilannekuvien kautta. Niiden pohjalta kansallisten viranomaisten on helpompi arvioida ja kehittää EU:n käyttöön tarvittavia voimavaroja.

Krooninen rahapula

Yksi keskeisistä erityisesti EU:n siviilikriisinhallintatoimintaan vaikuttavista tekijöistä on yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetin rajallisuus. Tilanne on vuodesta toiseen säilynyt lähes ennallaan. Budjettia rasittavat jatkuvasti lisääntyvät ennakoitavissa olevat maksut (esimerkiksi EU:n erityisedustajien kulut), jotka jättävät aina vähemmän liikkumavaraa uusille siviilikriisinhallintaoperaatioille. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetille osoitettu niukka rahamäärä ei missään suhteessa vastaa niitä kunnianhimoisia tavoitteita, jotka Eurooppa-neuvosto asetti kriisinhallinnalle vuonna 2003 hyväksymässään EU:n turvallisuusstrategiassa.

Euroopan unionia koskevan sopimuksen linjauksen (pääluku V, artikla 28) ja neuvoston syyskuussa 2003 hyväksymän yksityiskohtaisemman ohjeistuksen mukaisesti EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden pääsääntönä on kattava yhteisörahoitus henkilöstön palkoista operaation juokseviin kuluihin. Mikäli yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetissa ei ole riittävästi varoja käytettävissä, on mahdollista turvautua yhteisöbudjetin sisäisiin siirtoihin, mikä edellyttää Euroopan parlamentin suostumusta. Mikäli jäsenmaat yksimielisesti niin päättävät, on siviilikriisinhallintaoperaatioita myös tapaus tapaukselta mahdollista rahoittaa bruttokansantuotteeseen perustuvan jaon tai ”jokainen maa vastaa oman kontribuutionsa kuluista” -periaatteen mukaisesti.

Jäsenmaiden haluttomuus kääntyä Euroopan parlamentin puoleen on käytännössä sulkenut pois mahdollisuuden korjata tilannetta yhteisöbudjetin sisäisin siirroin. Lopputuloksena on, että käynnissä olevat siviilikriisinhallintaoperaatiot on pääsääntöisesti voitu rahoittaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetista, mutta ei kuitenkaan yhtenäisen käytännön mukaisesti, vaan tapauskohtaisiin ratkaisuihin perustuen. Toisinaan operaation tavoitetasoa on jouduttu sopeuttamaan käytettävissä oleviin budjettivaroihin.

Rajanveto komission toimintaan

Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ja sen puitteissa harjoitettavan siviilikriisinhallinnan rajanveto komission toimintaan on jatkuvan keskustelun kohteena poliittisessa ja turvallisuuskomiteassa. Komissiolla on käytössään mittavat resurssit, joilla se pystyy toimimaan ja vaikuttamaan konfliktien ehkäisyyn, hallintaan ja jälkihoitoon. Jäsenmaat ovat kuitenkin taipuvaisia turvautumaan omien kykyjensä kanavoimiseen EU:n käyttöön tilanteissa, joiden arvioidaan vaativan selkeää profiilia yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tai turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa.

Neuvosto on rajannut Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan siviilikriisinhallinnan muutamaan keskeiseen alueeseen (poliisi, oikeusvaltioperiaate, siviilihallinto, pelastustoimi ja monitorointi). Kaikilla näillä alueilla myös komissiolla on mahdollisuus toimintaan. Nyrkkisääntönä voitaneen esittää, että komission instrumentteihin turvaudutaan, kun tavoitteena on pidemmän aikavälin toiminta ja tavoitteet. Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa toiminnan aikaväli on lyhytaikaista ja rajattua. Olennaista lienee sekä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan että komission toiminnan jatkuvuus.

Välitilinpäätös

Siviilikriisinhallinnan historia EU:n kriisinhallinnan välineenä on kenties lyhyt, mutta sitäkin intensiivisempi. EU:n poliittiset päätös- ja kontrollimekanismit, operationaaliset tukirakenteet sekä merkittävän poliittisen kädenväännön tuloksena hyväksytyt, kriisinhallintaa ohjaavat sisäiset käytännöt ovat osoittaneet toimintakykynsä ja käyttökelpoisuutensa. Saavutus on sitäkin merkittävämpi, kun muistetaan, että päätökset kriisinhallintaoperaatioista sekä niiden poliittisesta kontrollista ja strategisesta ohjauksesta vaativat edelleen yksimielisyyttä kaikkien 25 jäsenmaan kesken.

Jäsenmaiden vapaaehtoisesti EU:n käyttöön ilmoittamia voimavaroja ei ole kuitenkaan saatu toivotussa määrin. Kyseessä on rakenteellinen ongelma, johon näköpiirissä ei ole nopeaa parannusta. Keskeistä on, että EU:n tarpeet saadaan voimavaraprosessissa määriteltyä, jotta ne voidaan ottaa paremmin huomioon kansallisten voimavarojen jaossa ja kehittämisessä. Näkyviä konkreettisia tuloksia ei liene odottavissa ennen vuosikymmenen loppua.

EU:n siviilivälinein suorittamalle kriisinhallinnalle on jatkuva kysyntä. Tästä osoituksena on sekä YK:n, Afrikan unionin että muiden kansainvälisten järjestöjen ja yksittäisten maiden osoittama kiinnostus. Merkittävää on myös Yhdysvaltain havahtuminen siviilikriisinhallinnan potentiaaliin kriisinhallinnan kokonaisuudessa – EU:n edesottamuksia ja kokemuksia seurataan lisääntyvällä mielenkiinnolla.

EU:n siviilikriisinhallinnan vahvuuksia ja heikkouksia arvioitaessa on hyvä muistaa, että kyseessä on kehitysprosessi, josta on vielä vaikea esittää aukottomia arvioita. Parantamisen varaa on varmasti kaikin mahdollisin kriteerein. Byrokraattisen hitaaksi mielletty kriisinhallintakoneisto on kuitenkin viime kädessä riippuvainen kulloinkin vallitsevasta poliittisesta tahtotilasta 25 jäsenmaa kesken. Konkreettisesta esimerkistä käy EU:n tarkkailuoperaatio (AMM) Indonesiassa: ison operaation aloittaminen tiukassa aikataulussa on hatunnoston arvoinen suoritus, joka ei kansainvälisellä areenalla jää vaille ansaittua huomiota.

Mika-Markus Leinonen on lähetystöneuvos ja työskentelee Suomen pysyvässä edustustossa Euroopan unionissa sekä on Suomen edustaja EU:n siviilikriisinhallintakomiteassa.

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org