Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Siviilikriisinhallintaa multilateraalisessa toimintaympäristössä

Kalevi Suomela


Siviilikriisinhallintaa multilateraalisessa toimintaympäristössä

J os haetaan lähimenneisyydestä sellaisia poliittisia prosesseja, jotka ovat vahvasti ilmentäneet eurooppalaisten identiteettiä, niin etsimättä mieleen kohoavat lukemattomissa Euroopan kaupungeissa järjestetyt mielenosoitukset, joilla yritettiin estää Yhdysvaltojen ja Ison-Britannian hyökkäys Irakiin. Mielenosoitusten vaikutusta arvioidessaan New York Times esitti jo klassiselta maistuvan päätelmänsä: maailmassa näyttää olevan Yhdysvaltojen lisäksi toinenkin supervalta, nimittäin maailman yleinen mielipide.

Keskeiset Euroopan unionin maat Ranska ja Saksa kieltäytyvät tunnetulla tavalla osallistumasta Yhdysvaltojen Irakin vastaiseen sotaretkeen. Ison-Britannian lisäksi pääasiallinen eurooppalainen tuki sotaretkelle tuli Itä- ja Keski-Euroopan uusista demokratioista. Niissäkin EU-maissa – Italiassa, Espanjassa ja Tanskassa – joissa hallitukset antoivat Ison-Britannian lisäksi tukensa Yhdysvalloille, kansa protestoi yksituumaisesti ja äänekkäästi. Amerikkalaiset kommentaattorit ryhtyivät puhumaan pilkallisesti ”vanhasta Euroopasta” ja antoivat ymmärtää, että Yhdysvaltoja tukenut itäinen ”uusi Eurooppa” näyttää tulevaisuuden suuntaa.

Kiista johti etenkin ”vanhan Euroopan” medioissa ja kirjallisuudessa aivan poikkeukselliseen eurooppalaisen itseymmärryksen ja identiteetin pohdiskeluun. Siinä päällimmäiseksi johtopäätökseksi ei suinkaan kohonnut, että Euroopan pitäisi asettua tukemaan Yhdysvaltojen globaalia sotilaallisen voiman käyttöön nojautuvaa unilateralismia. Pikemminkin johtopäätökseksi nousi selkeä tietoisuus siitä, että eurooppalaisuudessa parhaimmillaan hyvää on juuri se, että Eurooppa tukee multilateralismia, suvaitsevaisuutta ja pidättyväisyyttä sotilaallisten voimakeinojen käytössä. Näissä tarkasteluissa eurooppalainen multilateralismi alkoikin näyttäytyä historiallisesti aidosti uutena ja uutta luovana asenteena. Globaalipolitiikassa ”vanha Eurooppa” edusti uutta samalla kun ”uusi Eurooppa” historiallisten traumojensa takia vielä pitäytyi vanhaan.

Multilateralismin paluu

Kun ajattelee tämänhetkistä ilmapiiriä kansainvälisessä politiikassa viimeisten kymmenen vuoden monessa suhteessa huonon kehityksen valossa, nousee etsimättä mieleen, että multilateralistisen ajattelun kehittymiseksi ja juurtumiseksi näyttää aina ensin tarvittavan kansainvälistä tajuntaa ravistelevia poikkeuksellisia koettelemuksia. YK:n peruskirja ja tärkeä ihmisoikeuksien kansainvälinen julistus syntyivät toisen maailmansodan jälkeen, kun maailma oli sodan loppumisesta helpottunut, mutta sodan hirvittävät kokemukset olivat vielä tuoreessa muistissa.

Ety-järjestön Pariisin-julistus rauhanomaisen kansainvälisen yhteistyön ja demokratian edistämiseksi sekä siihen liittyneet muut upeat Ety-asiakirjat vuoden 1990 vaiheilla syntyivät kylmän sodan päättymisen luomassa optimistisessa ilmapiirissä. Viimeistä kymmentä vuotta on kuitenkin leimannut unilateralismin ja voimapolitiikan paluu. Onko nyt havahduttu oivaltamaan, että ne, samoin kuin pääasiallisesti voimankäyttöön nojaava terrorismin vastainen sota, eivät johdakaan kenenkään kannalta positiivisiin tuloksiin, vaan päinvastoin vaikeuttavat sekä globaalien ongelmien että kansainvälisen yhteisön vastuulla olevien paikallisten ongelmien ratkaisemista?

Multilateralismin käsitettä on edellä käytetty kokoavana yläkäsitteenä, jonka on ymmärrettävä sisältävän lähtökohtaisesti ainakin ihmisoikeuksien universaalisuuden hyväksymisen, samoin kuin oikeusvaltioperiaatteen, demokratian ja kansainvälisten ristiriitojen sovittelun YK:n peruskirjan ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti rauhanomaisella tavalla. Näistä periaatteista seuraa kaikkien valtioiden ja koko kansainvälisen yhteisön velvollisuus kunnioittaa jokaisen valtion suvereenisuutta, mutta niistä seuraa myös jokaisen valtion velvollisuus soveltaa näitä periaatteita omiin kansalaisiinsa. Viimeksi mainitun velvollisuuden rikkominen puolestaan perustaa kansainväliselle yhteisölle oikeuden – moraalisessa mielessä velvollisuudenkin – reagoida sellaisten hallitusten toimintaan, jotka rikkovat näitä periaatteita vastaan tai eivät kykene valvomaan omalla alueellaan niiden noudattamista.

Voidaan siis nähdä, että universaalit ihmisoikeudet, oikeusvaltioperiaate ja demokratia ovat se globaali yhteinen arvopohja, jolle multilateralismi perustuu. Tämä arvopohja on kansainvälisen järjestelmän perusolettamuksena nopeasti sivuuttamassa aikaisemmin vallalla olleet sellaiset käsitykset valtiosuvereniteetin keskeisyydestä, joissa raisons d’état (valtiolliset perusteet) käsitettiin aina viimekätiseksi ja legitiimiksi perusteeksi valtioiden – pääsääntöisesti unilateralistiselle – käyttäytymiselle. Sille, miksi tämä muutos on tapahtumassa, on nähtävissä monia syitä, jotka kaikki voidaan koota yhden käsitteen alle: globalisaation ennen näkemätön kiihtyminen. Uudessa kansainvälisessä järjestelmässä valtiosuvereniteetti säilyy – suorastaan korostuu – tärkeänä periaatteena, mutta se on nyt nähtävä EU:ssa käytetyn subsidiariteetin (läheisyysperiaatteen) käsitteen valossa.

Olisi täysin virheellistä uskoa, että maailmassa mikään ei ole muuttunut. Vain hieman runsaassa puolessa vuosisadassa tapahtunut muutos on ollut valtava. Maailmansotien välisenä aikana – ja pitkään vielä sen jälkeenkin – useimmat ihmiset uskoivat ihmisten synnynnäiseen eriarvoisuuteen sekä ”rotujen” että kansakuntien välillä ja myös kansakuntien sisällä. Usko valtioiden legitiimiin oikeuteen käyttäytyä ”tarpeen tullen” moraalisista normeista ja kansainvälisistä sopimuksista piittaamatta oli sovinnaista viisautta. Kansainvälisessä politiikassa ja kansalaismielipiteessä nämä uskomukset ovat puolessa vuosisadassa vaihtuneet tietoisuudeksi ihmisten tasa-arvosta ja ihmisoikeuksien universaalisuudesta sekä jokaisen valtion velvollisuudesta kunnioittaa ja tehokkaasti toteuttaa näitä lähtökohtia.

Muuttunut turvallisuusympäristö

Kansainväliset sodat 1900-luvun merkityksessä ovat muuttuneet epätodennäköisiksi. Siihen on vaikuttanut ennen kaikkea valtioiden kiinteän keskinäisen riippuvuuden lisääntyminen, joka on sekä teknologista, taloudellista että poliittista. Suurvaltojen välisissä suhteissa elettiin jo vuosikymmeniä siinä tilanteessa, että kaikki pitivät ydinsodan aloittamista paitsi järjettömänä, myös mahdottomana sekä sodan aineellisen että sen poliittisen hinnan takia. Sama on alkanut päteä myös tavanomaisin asein käytävään sotaan melkein kaikkien valtioiden välillä. Poikkeuksen tekevät enää eräät niin sanotut jäätyneet konfliktit (kuten Israelin ja Palestiinan välillä) ja kommunismin murenemisen jälkeisessä legitimiteettikriisissä syntyneet konfliktit. Viimeksi mainitutkin ovat usein luonteeltaan enemmän valtioiden sisäisiä kuin kansainvälisiä konflikteja.

Erään, tutkijapiireissä melko suositun näkemistavan mukaan ensimmäinen ja toinen maailmansota ja kylmä sota olivat kaikki yhtä ja samaa sotaa, joka alkoi vuonna 1914 ja päättyi vuonna 1989 Berliinin muurin murtumiseen tai 1991 Neuvostoliiton lakkauttamiseen. Tässä näkemistavassa maailma ei ollut valmis ennen ensimmäistä maailmansotaa silloin voimakkaina esiintyneisiin ”liberaalin” demokratian edellyttämiin uudistuksiin sen paremmin kansakuntien sisällä kuin kansainvälisissä suhteissa. Ensimmäinen maailmansota vain pahensi tilannetta luodessaan perustan sekä fasismin että kommunismin synnylle ja niiden mukana autoritaarisuuden ja totalitarismin nousulle. Tämä kehitys puolestaan johti sekä toiseen maailmasotaan että sen jälkeiseen pitkään jatkuneeseen kylmään sotaan. On suurenmoinen saavutus ihmiskunnalta, jos se 1900-luvun julman historian jälkeen on päässyt toimivalta näyttävään konsensukseen yhteisestä universaalista arvopohjasta, joka antaa perustan sekä kansalliselle että kansainväliselle kehitykselle. Näin näyttäisi olevan. Kansainvälisten sotien aika näyttäisi olevan ohi.

Vaikka kansainvälisten sotien aikakausi näyttäisikin olevan ohi, se ei merkitse, että aseisiin turvautuva väkivalta olisi kokonaan poistunut poliittisten tavoitteiden edistämisen keinona. Sitä esiintyy lähinnä kahdessa muodossa: kansainvälisenä terrorismina ja paikallisina konflikteina.

Kansainvälinen terrorismi

Lehdistössä ja kansainvälisissä asiakirjoissakin terrorismi rinnastetaan yksioikoisesti kansainväliseen rikollisuuteen. Terrorismiin kohdistuvan moraalisen suuttumuksen näkökulmasta tämä on luonnollista, mutta ilmiön ymmärtämisen kannalta se ei ehkä ole kaikkein hedelmällisintä. Rikolliset tietävät, mikä on laki ja mihin moraaliin se perustuu ja pitävät sitä itsekin useimmiten legitiiminä, vaikka ovat päättäneet omien itsekkäiden tavoitteidensa takia toimia laista piittaamatta. Oleellista on, että he uskovat voivansa salata henkilöllisyytensä siten, ettei heitä voida yhdistää rikollisiin tekoihin. Terroristin kohdalla tilanne on kokonaan toisenlainen. Hänellä on taustanaan ja tukenaan oman käsityksensä mukaan ylevä yhteiskunnallinen tavoite, johon ei liity omia itsekkäitä pyrkimyksiä. Se oikeuttaa hylkäämään moraalin ja näkemään omat väkivaltaiset teot sankaruutena. Terroristi itse haluaa tietysti pysytellä lain pitkän käden ulottumattomissa, mutta samalla hän haluaa, että maailma tietää minkä ryhmän laskuun ja minkä ylevän päämäärän puolesta hän on toiminut. Terrorin tavoite on aina välitöntä kohdettaan laajempi: joko herättää pelkoa tai kunnioitusta – tai molempia.

Paikalliset konfliktit

Väkivaltaisten paikallisten konfliktien olemuksesta on vaikea sanoa mitään yleispätevää. Jokaisella konfliktilla on oma syntyhistoriansa, johon vaikuttavat aina hyvinkin erilaiset historialliset, poliittiset, kulttuuriset, maantieteelliset tai ekologiset seikat ja olosuhteet. Paikallinen konflikti on myös harvoin kokonaan paikallinen siinä mielessä, että konfliktin osapuolilla olisi selvä identiteetti ja muilla ei olisi asiaan vaikutusta. Paikallisiin konflikteihin kietoutuu usein ”ulkopuolisia” intohimoja ja tahoja, jotka toimivat rahoittajina tai aseavun antajina tai muulla tavoin poliittisina tukijoina. Paikalliset konfliktit ovat harvoin kokonaan paikallisia. Tämä onkin ehkä tärkein syy siihen, miksi kansainvälinen yhteisö yleensä on kiinnostunut näkemään väkivaltaisen paikallisen konfliktin päättyvän. Paikallinen konflikti on aina uhka laajemmalle turvallisuudelle.

YK aloitti paikallisten konfliktien hallinnan rauhanturvaamistoiminnan nimellä kohta perustamisensa jälkeen. Aluksi olettamus oli, että kysymyksessä olisivat aina valtioiden väliset konfliktit, joissa YK:n turvallisuusneuvoston päätöksellä ja konfliktin osapuolten toivomuksesta mobilisoidut kansainväliset joukot turvaisivat jo saavutettua aselepoa ja auttaisivat siten pysyvän rauhansopimuksen ja rauhan aikaansaamisessa. Pian kävi ilmi, että YK:n rauhanturvapalveluja tarvittiin yhä enemmän sisällissotien rauhoittamiseen. Useimpien paikallisten konfliktien synnyn voi nähdä liittyneen suoraan tai epäsuorasti kolonialismin purkamisen historiaan.

Rauhanturvatoiminnassa YK:n joukkojen voimankäyttövaltuudet on tiukasti rajattu itsepuolustukseen. Tämä on oleellinen seikka, joka on mahdollistanut konfliktin osapuolten hyväksynnän sille, että YK:n joukot saapuvat ikään kuin puskuriksi konfliktinäyttämölle. YK:lle on alusta lähtien ollut selvää, että rauhanturvatoiminta on vain osa kriisinhallintaa – tai konfliktin sääntelyä, mitä termiä YK-kielessä on vakiintuneesti käytetty. Konfliktien kokonaisvaltaisempaan hallintaan on aina liittynyt paljon diplomatiaa ja muun muassa lupauksia jälleenrakennusavusta tai muusta kansainvälisestä taloudellisesta avusta kriisin osapuolille.

Ennen kylmän sodan päättymistä nähtiin yleisesti, että vain YK tai sen pohjoisen pallonpuoliskon aluejärjestö Etyj ovat ainoat legitiimit kansainväliset organisaatiot antamaan mandaatin rauhanturvaoperaatiolle. Kylmän sodan päättymisen jälkeen käsitykset tässä asiassa ovat hämärtyneet. Serbian pommitukset Kosovon tilanteen takia perustuivat Naton uhkavaatimukseen, jolla oli äärimmäisen ohut tuki YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmissa. Useimpien kansainvälisen oikeuden tuntijoiden mielestä nämä pommitukset olivat kansainvälisen oikeuden näkökulmasta laittomia. Yhdysvaltojen kokoaman kansanvälisen liittoutuman suorittama Irakin valloitus oli kaikkien kansainvälisen oikeuden tuntijoiden mielestä laiton toimi. Suuri yleisö on kuitenkin saatu näkemään molemmat operaatiot kriisinhallintana ja keskustelemaan vakavasti siitä, pitäisikö myös muilla järjestöillä kuin YK:lla ja Etyjillä (esimerkiksi EU:lla tai Natolla) olla oikeus antaa legitiimi mandaatti kansainväliseen kriisinhallintaoperaatioon.

Multilateralismin merkitys EU:n siviilikriisinhallinnalle

Erään mutkan tässä keskustelussa tuottaa itse käsite kriisinhallinta (crisis management). Se ei ole perinteistä YK-kieltä, vaan on kehitetty EU:n keskusteluissa. Puhtaan semanttisesti kriisinhallinnan käsite on ilmaisevampi kuin rauhanturvan (peacekeeping) ja konfliktineston (conflict prevention) käsitteet. Kriisinhallinnan käsite olisi itse asiassa hyvä kandidaatti korvaamaan kokonaan varhaisemmat käsitteet. Näillä käsitteillä on kuitenkin eri ”omistajuus”. Tämä tekee mahdolliseksi hämmennyksen myös tarvittavan mandaatin legitiimisyyttä koskevassa asiassa siinä toiminnassa, johon käsitteet viittaavat.

EU on viimeisten kymmenen vuoden aikana pyrkinyt selvästi syventämään integraatioastettaan ja muuttumaan yhteismarkkina-alueesta poliittiseksi yhteisöksi. Erityisen selvästi tämä on näkynyt EU:n pyrkimyksessä rakentaa itselleen yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka. Sen osana EU:lle on luotu sotilaallista kapasiteettia noin 60000 miehen valmiusjoukon muodossa, joka on pantavissa liikekannalle muutaman viikon varoitusajalla. Lisäksi on olemassa päätöksiä nopean toiminnan joukkojen muodostamisesta. Useat ovat ilmeisesti ajatelleet, että kysymys on asianmukaisen valmiuden rakentamisesta YK:n tai Etyjin operaatioihin. Asia on kuitenkin ollut EU:n päätöksenteossa hämärä. On olemassa voimakas mielipide, jonka mukaan EU:n on tarvittaessa voitava ryhtyä kriisinhallintatehtävään myös ilman tällaista mandaattia etenkin, jos päätöksenteko YK:n turvallisuusneuvostossa on jumiutunut pysyvien jäsenten veto-oikeuden takia.

Multilateralismiin perustuvan kansainvälisen järjestelmän vahvistamisen näkökulmasta olisi suotavaa, että EU tekisi itselleen selväksi, mikä on puolustusta ja mikä on kansainvälistä kriisinhallintaa. Edelliseen EU:lla on YK:n peruskirjan mukaan laillinen oikeus omin päätöksin, jälkimmäinen voi aina tapahtua kansainvälisen oikeuden näkökulmasta legitiimisti vain YK:n turvallisuusneuvoston tai Etyjin päätöksellä. Tässä asiassa vallitseva käsitteellinen ja ehkä poliittinenkin epäselvyys ei palvele mitään hyvää tarkoitusta. Ongelmat YK:n päätöksentekokyvyssä puolestaan kehottavat EU:ta ponnistelemaan maailmanjärjestön parantamiseksi tässä suhteessa.

Ruotsin ja Suomen aloitteesta EU on päättänyt kehittää itselleen myös siviilikriisinhallintavalmiuden. Tämä perustuu siihen oikeaan ymmärrykseen, että onnistunut kriisinhallintaoperaatio on – mahdollisesti tarvittavan sotilasoperaation lisäksi – aina ennen kaikkea siviilioperaatio. Aina on ollut itsestään selvää, että aseelliseen konfliktiin – ja jo sellaisen uhkaan – liittyy intensiivistä neuvottelutoimintaa, jota voitaneen kutsua diplomatiaksi, vaikka kaikki siihen osallistuvat eivät aina olisikaan muodollisesti diplomaatteja.

Viime vuosikymmeninä kriisinhallinnan siviiliulottuvuus on kasvanut räjähdysmäisesti myös ”kentällä”. Siviilikriisinhallinta toteutuu pelastus- ja jälleenrakennusoperaatioina, hallinnon kehittämis- ja demokratiakoulutusprojekteina, vaalivalvontana, terveyskasvatusprojekteina ja lukemattomissa muissa muodoissa erilaisina avustusprojekteina. Samalla kun tietoisuus kansainvälisen yhteisön vastuusta jokaisessa paikallisessa konfliktissa on kasvanut ja tämän tietoisuuden edellyttämä kansainvälinen toiminta lisääntynyt, on lisääntynyt myös ymmärrys siitä, että paikallisten olojen ”omistajuus” viime kädessä kuuluu paikallisille ihmisille. Tämä asettaa siviilikriisinhallintaan osallistuville ehkä vaativimman ammattitaidollisen haasteen.

Tehokkaan siviilikriisinhallintavalmiuden kehittäminen EU:lle edellyttää että jokaisessa jäsenmaassa luodaan asiantuntijatehtäviin halukkaiden tehokas valmennusjärjestelmä sekä lainsäädäntö, joka mahdollistaa joustavasti (muun muassa vakituisen työsuhteen näkökulmasta katsoen) osallistumisen kriisinhallintaprojektiin. Suomessa tämä koulutus on aloitettu sisäasiainministeriön alaisuudessa koskien lähinnä palo-, pelastus- ja poliisitointa. Lähtökohta osoittaa, että meillä siviilikriisinhallinta on ainakin toistaiseksi mielletty liian kapeasti ja teknisesti. Edellä on toivottavasti käynyt ilmi, että sen asiantuntemuksen kirjo, jota tehokkaassa siviilikriisinhallintaprojektissa voidaan hyödyntää, on todella laaja.

Toinen lähtökohta, jota Suomen aloitteleva valmennusjärjestelmä ei ole ottanut huomioon, on kansalaisjärjestöjen nopeasti lisääntynyt osallisuus siviilikriisinhallinnassa. Järkevintä olisikin kehittää kolmikantainen valmennusjärjestelmä, joka perustuisi valtiovallan, kansalaisjärjestöjen ja korkeakoululaitoksen yhteistoimintaan.

Se, millainen siviilikriisinhallinnan valmennusjärjestelmä EU-maissa kehitetään, ei ole triviaali asia, koska siinä yhdellä tavalla konkretisoituu paljon laajempi maailman tilan analyysi ja muun muassa usko ja sitoutumisen aste multilateraaliseen kansainväliseen politiikkaan ja multilateraalisiin instituutioihin.

Kirjoittaja on Suomen Rauhanliiton ja Kansalaisjärjestöjen konfliktinehkäisyverkoston (KATU) siviilikriisinhallintatyöryhmän puheenjohtajana.

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org