Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Euroopan unioni oikeushallinnon tukena Georgiassa

Tiina Jortikka-laitinen


Euroopan unioni oikeushallinnon tukena Georgiassa

E uroopan unionin rooli kriisinhallinnassa on kasvanut merkittävästi viime vuosina. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikka kokonaisuudessaan on eräs EU:n nopeimmin kehittyviä sektoreita. Sotilaallisten valmiuksien lisäksi siviilikriisinhallintaa kehitetään aktiivisesti. Lähivuosien kunnianhimoisena tavoitteena onkin nostaa oleellisesti EU:n määrällistä ja laadullista valmiutta toimia maailmanlaajuisesti monenlaisia toiminnallisia valmiuksia vaativissa kriisitilanteissa – joko yksin tai yhdessä kansainvälisen yhteisön kanssa.

Julkisuudessa viime aikoina ehkä eniten näkyvyyttä on saanut keskustelu nopean toiminnan valmiuksien kehittämisestä. Aasian hyökyaaltokatastrofin yhteydessä jouduttiin toteamaan, ettei EU:lla ole vielä riittäviä käytännön valmiuksia vastata tehokkaasti massiivisiin ja yllättäviin luonnonkatastrofeihin, vaikka viime vuosina on panostettu muun muassa pelastuspalveluyhteistyön parantamiseen. Keskeiseen tarkasteluun onkin noussut tarve tehostaa nopean toiminnan valmiuksia erityisesti humanitaarisen avun, pelastuspalvelun ja konsuliyhteistyön alueilla. Myös siviilikriisinhallinnan keinoja voidaan hyödyntää vastaavissa tilanteissa.

Siviilikriisinhallinta on kuitenkin muuta kuin katastrofiapua. Sen ensisijaisia tavoitteita ovat kriisialueiden kehityksen tukeminen kohti demokratiaa, oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien vahvistaminen sekä hyvän hallinnon ja toimivan kansalaisyhteiskunnan takaaminen. Parhaimmillaan sillä voidaan estää uhkaavan tilanteen puhkeaminen kriisiksi. Varsinaisten kriisialueiden lisäksi tukea voidaan antaa myös alueilla, joilla demokraattiset ja oikeusjärjestelmän rakenteet kaipaavat ulkopuolista vahvistusta. Oikeusvaltiokehityksen tukemisesta onkin tullut eräs EU:n siviilikriisinhallinnan keskeisistä haasteista. Jatkokehityksen kannalta on tästä syystä erityisen rohkaisevaa, että EU:n ensimmäinen oikeusvaltio-operaatio EUJUST THEMIS Georgiassa saatiin kesällä 2005 onnistuneeseen päätökseen.

On ehkä liian varhaista tehdä lopullisia arvioita tai vetää ratkaisevia johtopäätöksiä EUJUST THEMIS -operaation mahdollisista opetuksista EU:n myöhemmille oikeusvaltio-operaatioille varsinaisten sisältötavoitteiden toteutumisen osalta. Voidaan kuitenkin jo nyt esittää alustavia arvioita syistä, jotka edesauttoivat operaation onnistumista ja mahdollistivat asetettujen tavoitteiden täyttymisen annettuun määräaikaan mennessä.

Oikeusvaltiosta siviilikriisinhallinnan prioriteetti

EU:n siviilikriisinhallinnan konseptuaalinen kehitys on edennyt nopeasti. Kehitystä on osaltaan nopeuttanut kansainväliselle yhteisölle tarjoutuva kasvava haaste osallistua niin kutsuttujen hauraiden valtioiden tukemiseen. Yhteiskunnan romahtaminen johtaa usein siihen, että puolueettoman oikeuslaitoksen rakentaminen on aloitettava alusta, tilanteesta jossa vanhat lait ovat olleet diskriminoinnin väline ja pääsy oikeuslaitokseen on ollut rajoitettu. Myös taistelu järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan on ollut keskeinen lähtökohta, koska aseellinen kriisi luo rikollisuudelle toimintaedellytyksiä. Kriisin jälkeiset olosuhteet edellyttävät nopeaa järjestyksen ja oikeuslaitoksen toimintakyvyn palauttamista, jolloin kyse on usein joko poliisin, syyttäjälaitoksen, tuomioistuinten ja rangaistusten täytäntöönpanolaitosten uudelleenrakentamisesta tai vähintään vakavien puutteiden korjaamisesta.

Eurooppa-neuvosto määritteli Feirassa vuonna 2000 oikeusvaltion vahvistamisen yhdeksi EU:n neljästä siviilikriisinhallinnan painopistealueesta – poliisin, siviilihallinnon ja pelastuspalvelun kehittämisen ohella. Konkreettisiksi tavoitteiksi asetettiin sekä jäsenmaiden kansallisten että EU:n voimavarojen ja valmiuksien parantaminen oikeusvaltiokehityksen tukemiseen tähtäävässä toiminnassa. Tanskan puheenjohtajakaudella vuonna 2002 hyväksyttiin käsitteistö oikeusvaltioperiaatteesta unionin siviilikriisinhallintaoperaatioissa ja päästiin eteenpäin operaatioiden suunnittelussa. Oikeusvaltiotuki voi olla joko osa poliisioperaatiota tai itsenäinen operaatio ja se voi olla joko oikeusvaltiota vahvistava operaatio tai oikeuslaitoksen korvaava operaatio. Kahden perustyypin lisäksi oikeusvaltiotehtäviksi on sisällytetty myös tarkkailu- ja tietojenkeruutehtävät. Myöhemmin käsitteistöön on lisätty kansalaisjärjestöiltä ja ei-valtiollisilta asiantuntijoilta saatava tuki oikeusvaltio-operaatioihin. Tällä hetkellä oikeusvaltiokehityksen tuki nähdään oleelliseksi osaksi EU:n poliisi- ja siviilihallinto-operaatioita ja tärkeäksi elementiksi kokonaisketjussa operaatioita suunnitellessa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi poliisioperaation käynnistyessä kiinnitetään samanaikaisesti huomiota tuomioistuin-, syyttäjä- ja vankilalaitoksen kehittämiseen ja painotetaan vankeinhoitoa osana toimivaa rikosoikeusjärjestelmää.

EUJUST THEMIS Georgiassa on kiinnostava esimerkki EU:n oikeusvaltiotuesta, jossa käytetään laaja-alaista lähestymistapaa kohdemaan oikeusvaltioinstituutioiden uudistamiseksi. Todettakoon, että operaation kokonaistulokseen vaikutti oleellisesti EU:n komission jo aiemmin Georgiassa käynnistämät avustusohjelmat oikeusvaltion ja rikosoikeusjärjestelmän tietyillä osa-alueilla, jotka mahdollistivat muun muassa EU:n pitkäaikaisten asiantuntijoiden sijoittamisen Georgian oikeuslaitoksen keskeisiin instituutioihin. Ei tule myöskään unohtaa muiden kansainvälisten toimijoiden kuten Etyjin, Euroopan neuvoston ja Maailmanpankin merkitystä Georgian oikeusvaltion tukemisessa.

EUJUST THEMIS Georgiassa

Georgian ”ruusuvallankumous” vuoden 2003 lopussa ja hallituksen vaihdos vuonna 2004 saivat kansalaiset odottamaan nopeita ja näkyviä muutoksia. Erityistä huomiota kiinnitettiin tarpeeseen uudistaa neuvostovallan ajalta periytynyt rikosoikeusjärjestelmä ja saattaa se lähemmäksi kansainvälisiä ja eurooppalaisia normeja. Vakavaksi esteeksi uudistusten nopeaksi käynnistämiseksi nousivat puutteelliset kansalliset resurssit ja kokonaisvaltaisen strategian puute, joihin toivottiin tukea Euroopan unionilta. EU vastasi myönteisesti Georgian pääministerin 3.6.2004 lähettämään tukipyyntöön ja hyväksyi yhteisen toiminnan Georgiassa toteutettavasta EUJUST THEMISiksi nimetystä oikeusvaltio-operaatiosta. Yhteinen toiminta käynnistyi heinäkuussa 2004 ja sen kestoksi määrättiin 12 kuukautta.

Operaation tärkeimpänä tehtävänä oli antaa kiireellistä tukea Georgialle kokonaisvaltaisen rikosoikeusjärjestelmän uudistamista koskevan strategian kehittämiseksi. Samalla pyrittiin tukemaan eri rikosoikeussektorien viranomaisten välistä yleisen koordinaation tehostamista. Tukea annettiin tarvittaessa myös uuden lainsäädännön – esimerkiksi rikosprosessilain – suunnittelussa sekä kansainvälisen ja alueellisen yhteistyön kehittämisessä rikosoikeuden alalla. Tehtävää varten perustettiin EUJUST THEMIS -operaation esikunta Tbilisiin ja sijoitettiin EU:n johtavia rikosoikeuden asiantuntijoita oikeusministeriöön, yleisen syyttäjän virastoon ja muiden rikosoikeudellisten uudistusprosessien tärkeimpien toimijoiden toimistoihin. Myöhemmässä vaiheessa voitiin todeta, että asiantuntijoiden hajasijoituksella oli ratkaiseva merkitys operaation lopputuloksen kannalta.

Operaation vaiheet

Operaatio päätettiin toteuttaa kolmessa vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa luotiin edellytykset Georgian rikosoikeusjärjestelmän uudistamiseksi perehdyttämällä EU:n asiantuntijat perinpohjaisesti Georgian rikosoikeusjärjestelmään ja luomalla yhteysverkko paikallisiin viranomaisiin ja kansainväliseen yhteisöön. Georgian hallitus nimitti strategiaa varten korkeantason työryhmän ja antoi sille toimeksiannon strategian kehittämiseksi. Toisen vaiheen päätehtävänä oli varsinainen strategian laadintatyö, jossa EU-asiantuntijoiden tehtävänä oli tukea, ohjata ja opastaa niitä viranomaisia, joiden toimitiloihin heidät oli sijoitettu. Kolmannessa vaiheessa Georgian tuli perustaa strategian täytäntöönpanosta vastaava ohjausryhmä, kehitettävä strategian täytäntöönpanosuunnitelma ja ryhdyttävä toteuttamaan sitä.

Ratkaiseva läpimurto tapahtui 13.5.2005, kun Georgian hallituksen korkean tason työryhmä hyväksyi rikosoikeusjärjestelmän uudistusstrategian. Samalla perustettiin instituutioiden välinen ryhmä vastaamaan strategian toimeenpanosta. EUJUST THEMIS -operaation katsottiin täyttäneen tehtävänsä ja sen mandaatti voitiin päättää suunnitellun mukaisesti 15. heinäkuuta 2005.

Jatkossa päävastuu uudistusstrategian toimeenpanosta on Georgialla. EU:n jatkuvuudesta strategian seurannassa vastaa EU:n erityisedustaja Etelä-Kaukasiassa, jonka toimistoa Georgiassa on vahvistettu muutamalla oikeusvaltioasiantuntijalla. Myös EU:n naapuruuspolitiikan Georgian toimintasuunnitelma parantaa maan edellytyksiä panna strategia toimeen. Lisäksi EU:n komissiolla on valmius tukea Georgian hallitusta rahoittamalla reformistrategian yksityiskohtaista toimeenpanosuunnitelmaa.

Georgia opettaa

Ei ole liioiteltua todeta, että heinäkuussa 2005 päättynyt EUJUST THEMIS on EU:n oikeusvaltiotukioperaatioiden kehittämisessä merkittävä etappi, jonka hyviä kokemuksia voidaan hyödyntää jatkossakin. Alusta asti oli selvää, että operaation onnistuminen olisi pitkälti riippuvainen Georgian poliittisen johdon ja eri sektoriviranomaisten sitoutumisesta operaation eri vaiheisiin ja sen tavoitteisiin. Tämä edellytti erityisesti operaation alkuvaiheessa sovittujen toimien nopeaa ja tehokasta toteuttamista kaikilla hallinnon tasoilla. Georgian hallituksessa talvella 2004 tapahtuneet muutokset vaikuttivat muun muassa korkean tason työryhmän kokoonpanoon ja hidastivat jossain määrin operaation edistymistä. Korkeimman poliittisen johdon alusta asti antama julkinen tuki hankkeelle oli kuitenkin ratkaiseva apu operaation myönteisen lopputuloksen kannalta.

Myös EU-asiantuntijoiden hajasijoittaminen oikeusvaltion keskeisiin laitoksiin sekä kansallisten asiantuntijoiden käyttö osoittautuivat onnistuneiksi välineiksi. Läheinen yhteistyö paikallisen virkamieskunnan kanssa vahvisti Georgian omaa roolia hankkeessa, helpotti paikallisten tarpeiden kartoitusta ja EU-asiantuntijoiden pääsyä tietolähteille sekä edisti ylipäätään hankkeen menestymisen mahdollisuuksia. Tällaisen ratkaisun käyttöä olisi varmasti hyödyllistä harkita myös EU:n myöhemmissä operaatioissa.

EUJUST THEMIS -operaatiosta tuli ensimmäinen käytännön koetinkivi EU:n valmiuksille toimia nopeasti uudenlaisessa tilanteessa EU:n ulkopuolisen maan oikeusvaltion tukemiseksi. Tämä asetti erityisiä vaatimuksia operaation käynnistämisvaiheessa, johon ei ollut suoraan sovellettavissa valmista toimintamallia. Suureksi haasteeksi osoittautui muun muassa operaation logistisen ja teknisen tuen järjestäminen riittävän nopealla aikataululla, jotta operaatio voitiin käynnistää suunnitelmien mukaan. Myös sopivien asiantuntijoiden valitseminen ja näiden työn käynnistyminen vaativat aikaa ja hidastivat osaltaan operaation käynnistymistä. Jälkikäteen voidaan kaikesta huolimatta arvioida, että EUJUST THEMIS -operaation eräänä lisäarvona voidaan pitää sen aloittamisen nopeutta. Tämä mahdollisti myös sen, että voitiin pitäytyä operaation alkuperäisessä poistumissuunnitelmassa.

Operaation yhtenä vahvuutena voidaan pitää mahdollisuutta hyödyntää joustavasti EU:n komission Georgiaan kohdistuvaa tukipanosta muun muassa logististen tarpeiden osalta. Myös EU:n komission Georgian oikeusvaltiokehitykseen kohdistuvat tukiohjelmat tarjosivat operaation aikana mahdollisuuden synergiaetuun, joka on hyödynnettävissä myös tulevina vuosina EU:n jatkaessa Georgian oikeusvaltion tukemista.

EUJUST THEMIS toi korostetusti esille lisäarvon, joka on saavutettavissa oikeusvaltion ja rikosoikeusjärjestelmän eri osa-alueisiin laaja-alaisesti kohdistuvan lähestymistavan avulla. Tämä lienee eräs operaation hyödyllisimmistä opetuksista ja tullee toimimaan myös EU:n tulevien siviilikriisinhallintaoperaatioiden suunnittelun pohjana. Todettakoon, että vastaavanlaista laaja-alaista, yhdennettyä lähestymistapaa sovelletaan myös kesällä 2005 käynnistyneessä Euroopan unionin EUJUST LEX -operaatioissa Irakin oikeusvaltio-oppineiden kouluttamiseksi, joskaan operaatioiden sisältö ja muoto eivät sinänsä ole identtiset.

Kaiken kaikkiaan EUJUST THEMIS -operaatio vahvistaa käsitystä siitä, että EU:n siviilikriisinhallintaa tarvitaan ja että EU:lla voi olla ratkaiseva rooli erityisesti oikeushallinnon ja oikeusvaltion vahvistamisessa. Saadut käytännön kokemukset ovat tärkeitä EU:n myöhemmille operaatioille. Kokemuksia voidaan hyödyntää myös rakennettaessa EU:lle sellaisia siviilikriisinhallinnan voimavaroja ja valmiuksia, joilla se voi uskottavasti vastata tuleviin haasteisiin kaikilla EU:n siviilikriisinhallinnan painopistealueilla. Oikeusvaltiotuki muodostaa tässä kokonaisuudessa kuitenkin erityisen haasteen, johon jatkossa on kiinnitettävä vakavaa huomiota. Suomella on alalla korkealuokkaista osaamista, joka on hyödynnettävissä niin kansainvälisissä kriisitilanteissa kuin niiden ehkäisyssäkin.

Tiina Jortikka-Laitinen on lähetystöneuvos ja työskentelee ulkoasiainministeriön siviilikriisinhallintayksikössä

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org