Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Kuusi vuotta siviilikriisinhallinnan historiaa

Anna Halonen


Kuusi vuotta
siviilikriisinhallinnan
historiaa

E uroopan unionissa siviilikriisinhallinnalla tarkoitetaan uhkaavan tai toteutuneen konfliktin, suuronnettomuuden tai luonnonkatastrofin aiheuttaman humanitaarisen kriisin kohteeksi joutuneen valtion, alueen tai yhteiskunnan ulkopuolelta tapahtuvaa puuttumista kriisitilanteeseen. Vaikka luonnonkatastrofit ja suuronnettomuudet ovat osa siviilikriisinhallinnan toimintakenttää EU:ssa, on painopiste siviilikriisinhallinnan kehittämisessä ollut ensisijaisesti aseellisiin konflikteihin liittyvissä toiminnoissa.

EU:n siviilikriisinhallintaa on kehitetty pääasiassa osana EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP), mutta myös osa Euroopan unionin komission toiminnasta on siviilikriisinhallintaa. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteita ovat unionin yhteisten arvojen turvaaminen, turvallisuuden vahvistaminen, rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden säilyttäminen, kansainvälisen yhteistyön edistäminen ja kansanvallan ja oikeusvaltion periaatteiden sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien lujittuminen1. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka luotiin osana sopimusta Euroopan unionista (ns. Maastrichtin sopimus), joka astui voimaan 1993.

Kriisinhallinta – eli niin sanotut Petersbergin tehtävät – hahmoteltiin ensimmäisen kerran Länsi-Euroopan unionin (WEU) piirissä vuonna 1992. Amsterdamin sopimus (1999) liitti ne osaksi yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, ja EU:n kriisinhallintaa alettiin kehittää turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (ETPP) puitteissa. Petersbergin tehtäviin kuuluvat humanitaariset tehtävät, pelastustehtävät, rauhanturvaaminen sekä taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa, mukaan lukien rauhanpalauttaminen. Nämä kriisinhallintatehtävät sisältävät siis sekä sotilaallista että ei-sotilaallista (eli siviili-) kriisinhallintaa.

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka muodostaa EU:n institutionaalisessa rakennelmassa niin sanotun toisen pilarin, johon kuuluvissa asioissa päätösvalta on jäsenmailla. Sen yleiset suuntaviivat luodaan Eurooppa-neuvostossa, jossa päätetään muun muassa kriisinhallinnan kehittämisen tavoitteista. Varsinaiset ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvät päätökset tehdään yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvostossa. Neuvoston päätöksentekoa valmistellaan pysyvien edustajien komiteassa (COREPER), poliittisten ja turvallisuusasioiden komiteassa (COPS) ja neuvoston työryhmissä.

Tässä artikkelissa käsittelen EU:n siviilikriisinhallinnan historiaa ennen kaikkea sikäli, kun sitä on kehitetty osana turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. On kuitenkin huomioitava, että komissiolla on jo pidemmän aikaa ollut toimintaa liittyen muun muassa konfliktinehkäisyyn ja konfliktien jälkeiseen jälleenrakentamiseen, joita pidetään osana siviilikriisinhallintaa, vaikka ne eivät Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa kehitettävään EU:n siviilikriisinhallintaan kuulukaan. Esimerkiksi Länsi-Balkanin kriisin yhteydessä, vuosina 1994–96 komissio vastasi Mostarin kaupungin siviilihallinnosta, mitä voisi hyvinkin pitää yhtenä EU:n ensimmäisistä siviilikriisinhallintaoperaatioista, vaikka se tapahtui ennen kuin siviilikriisinhallintaa oli varsinaisesti ruvettu kehittämään2.

Siviilikriisinhallintaan ja konfliktinehkäisyyn liittyvien instrumenttien kehittäminen osana niin komission johtamaa ensimmäistä kuin valtioidenvälistä toista pilaria on kuitenkin johtanut siihen, että EU:n nykyinen siviilikriisinhallintajärjestelmä on varsin vaikeaselkoinen. Se sisältää lukuisia päällekkäisyyksiä ja institutionaalisia eroja säännöissä, menettelytavoissa ja toimintakulttuurissa. Siviilikriisinhallinnan toimintasuunnitelma ja yleistavoitteet vuodelle 2008 korostavat nyt kuitenkin aikaisempaa enemmän kaikkien siviilikriisinhallinnan instrumenttien yhteensovittamista, joten järjestelmän selkeytymistä tulevaisuudessa on lupa odottaa.

Helsingistä Feiraan – painopistealueiden määrittäminen

Kriisinhallintatehtävistä tuli keskeinen osa Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa Kölnin Eurooppa-neuvostossa3. EU:n siviilikriisinhallinnan juurten sanotaan kuitenkin olevan joulukuun 1999 Helsingin Eurooppa-neuvostossa, jossa hyväksyttiin siviilikriisinhallinnan toimintasuunnitelma. Siviilikriisinhallinnan kehittämistä varten päätettiin perustaa erityinen siviilikriisinhallintakomitea (CIVCOM), joka on luonteeltaan poikkipilarinen työryhmä4. Se on neuvoston alainen ja raportoi toiminnastaan pysyvien edustajien komitealle. Komitean tehtäväksi määriteltiin siviilikriisinhallintaa koskevien tietojen, suositusten ja neuvojen antaminen muille neuvoston toimivaltaisille elimille.

Helsingin Eurooppa-neuvoston hyväksymässä puheenjohtajanvaltion selvityksessä Euroopan unionin ei-sotilaallisesta kriisinhallinnasta todettiin, että unionille ja sen jäsenvaltioille oli kerääntynyt resursseja ja kokemusta ei-sotilaallisen kriisinhallinnan aloilta, kuten siviilipoliisioperaatioista, humanitaarisen avun antamisesta, hallinnollisten ja oikeudellisten instituutioiden rakentamisesta sekä vaalitarkkailusta ja ihmisoikeustilanteen seuraamisesta. Siviilikriisinhallinnan toimintasuunnitelmassa kuitenkin korostettiin, että unionin on parannettava yhteisten, kansallisten ja kansalaisjärjestöjen siviilikriisinhallinnan voimavarojen koordinointia päällekkäisyyksien välttämiseksi ja toimintakyvyn parantamiseksi. Lisäksi EU:n tulee tehdä yhteistyötä muiden organisaatioiden – erityisesti YK:n ja Etyjin kanssa – siviilikriisinhallinnan alalla.

Toimintasuunnitelmassa esitettiin, että nopean toiminnan voimavaroja kehitettäisiin määrittämällä puitteet ja edellytykset sekä yksilöimällä etukäteen käytettävissä olevat henkilöstö-, materiaali ja rahavarat. EU:n tulisi perustaa tietokanta, johon kerättäisiin siviilikriisinhallinnan keinoja, voimavaroja ja asiantuntemusta koskevia tietoja. Lisäksi jäsenvaltioiden kollektiivisesta ei-sotilaallisesta kriisinhallinnasta olisi tehtävä selvitys, jonka pohjalta asetettaisiin konkreettisia tavoitteita siviilikriisinhallinnan voimavarojen kehittämiseksi.5

Kevään 2000 kuluessa toteutettiin useita Helsingin Eurooppa-neuvoston päätöksiä. Siviilikriisinhallintakomitea perustettiin toukokuussa, ja sen ensimmäinen kokous järjestettiin kesäkuussa. Lisäksi neuvoston sihteeristöön perustettiin koordinointijärjestelmä, joka jatkoi siviilikriisinhallinnan voimavarojen luetteloimista ja laati siviilipoliisivoimavaroja koskevan tietokannan.

Tähän asti ehkä merkittävimmät päätökset EU:n siviilikriisinhallinnan osalta tehtiin Feiran Eurooppa-neuvostossa kesäkuussa 2000. Neuvosto päätti EU:n siviilikriisinhallinnan painopisteistä, jotka ovat poliisitoimi (sisältäen rajapoliisitoiminnan), oikeusvaltion vahvistaminen, siviilihallinnon vahvistaminen kriisitilanteissa sekä pelastuspalvelu. Poliisitoimen osalta päätettiin, että jäsenmaiden edellytetään voivan yhdessä lähettää kriisialueille vuoteen 2003 mennessä jopa 5 000 poliisia, joista 1 000 kuukauden kuluessa lähettämispäätöksen tekemisestä6.

Muiden painopistealueiden osalta ei vielä tehty yhtä konkreettisia tavoitteita, mutta puheenjohtajavaltion selvityksessä todettiin, että oikeusvaltion vahvistamisen osalta jäsenvaltioiden tulisi luoda kansallisia järjestelyjä, joilla tuomareita, syyttäjiä, vankeinhoidon asiantuntijoita ja muita oikeuslaitos- ja rangaistuslaitosjärjestelmään kuuluvia asiantuntijoita voitaisiin lähettää kriisialueille lyhyellä varoitusajalla. Lisäksi ehdotettiin, että unioni pyrkisi edistämään kansainvälisten tuomareiden ja vankienhoidon asiantuntijoiden koulutusta yhdessä YK:n ja alueellisten järjestöjen, erityisesti Etyjin ja Euroopan neuvoston kanssa. Selvityksessä kehotettiin myös pohtimaan keinoja, joiden avulla kriisialueiden tuomioistuinten ja rangaistuslaitosten luomista ja uudistamista voitaisiin tukea.

Jäsenmaita kehotettiin tehostamaan myös siviilihallinnon asiantuntijoiden valintaa ja koulutusta sekä harkitsemaan siirtymävaiheessa olevien yhteiskuntien paikallisten siviilihallintoviranomaisten kouluttamista. Pelastuspalvelun osalta huomioitiin lähinnä, että on tehtävä ero kriisinhallintaoperaatioiden puitteissa tehtävien pelastuspalveluoperaatioiden ja muun tyyppisten katastrofiapuoperaatioiden välillä ja että jo olemassa olevia koordinaatiomekanismeja tulisi parantaa.

Painopistealueiden määrittämisessä otettiin huomioon unionin jo hankkima kokemus, välineet ja resurssit. Painopistealueiksi määriteltiin ne siviilikriisinhallinnan osa-alueet, joilla nopeaa toimintaa tarvitaan eniten ja joilla unionin ja jäsenvaltioiden lisääntyneellä ja koordinoidulla toiminnalla on kaikkein ilmeisimmin lisäarvoa. Puheenjohtajavaltion selvityksessä todettiin myös, että painopisteiden määrittäminen ei sulje pois kaikkien muiden unionin ja jäsenvaltioiden saatavilla olevien siviilikriisinhallinnan voimavarojen käyttöä. Selvityksessä huomautettiin, että siviilikriisinhallintakomiteassa tulisi olla asiantuntijoita antamassa neuvoja eri siviilikriisinhallinnan osa-aluilta sekä sovittamassa yhteen kriisinhallintaa ja kehitysyhteistyötä7.

Nizzasta Laekeniin – voimavarojen vahvistamista

Nizzan Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 2000 ei tehty varsinaisia päätöksiä siviilikriisinhallinnan kannalta, mutta esimerkiksi poliisitoiminnan tehtävien tarkennettiin olevan sekä paikallisia poliisivoimia vahvistavia että korvaavia tehtäviä. Puheenjohtajan päätelmissä todettiin, että oikeusvaltion vahvistamisen alalla oli tehty valmistelevaa työtä Brysselissä lokakuussa 2000 järjestetyssä seminaarissa ”Oikeusvaltion lujittaminen kriisinhallinnassa – Euroopan unionin konkreettiset tavoitteet”.

Puheenjohtajavaltion päätelmissä korostettiin, että EU:n tulisi kehittää kriisinhallinnalle ja konfliktinehkäisylle yhtenäinen eurooppalainen lähestymistapa. EU:n tulisi myös vahvistaa kriisinhallinnan siviilipuolen ja sotilaallisen puolen välistä toimivuutta kehittämällä järjestelmä, jonka avulla siviili- ja sotilaspuolen välineet voidaan sovittaa yhteen. Päätelmissä korostettiin myös, että ei-jäsenmaiden osallistuminen kriisinhallintaoperaatioihin, mukaan lukien siviilikriisinhallintaoperaatiot, olisi suotavaa.8

Kehitys jatkui Göteborgin Eurooppa-neuvostossa kesäkuussa 2001, jolloin hyväksyttiin toimintasuunnitelma poliisitoimen osalta ja päätettiin perustaa poliisiyksikkö neuvoston sihteeristön yhteyteen9. Eurooppa-neuvosto asetti tavoitteeksi osoittaa vuoteen 2003 mennessä yhteensä 200 oikeusalan asiantuntijaa. Pelastuspalvelun osalta tavoitteeksi asetettiin 2 000 henkilöstä koostuvien, kriisialueelle lähetettävien pelastusjoukkojen kokoaminen. Lisäksi päätettiin koota yhteinen siviilihallinnon asiantuntijarekisteri. Siviilihallinnon osa-alueiksi määriteltiin yleiseen hallintoon liittyvät tehtävät (esimerkiksi väestörekisterit), sosiaali- ja terveyspalvelut, koulutus sekä infrastruktuurin rakentaminen (esimerkiksi vesihuolto).

Göteborgin Eurooppa-neuvosto kiinnitti erityistä huomiota tarpeeseen kouluttaa asiantuntijoita siviilikriisinhallintatehtäviin ja näin ollen myös tarpeeseen kehittää yhteinen koulutusmoduuli. Eurooppa-neuvosto hyväksyi myös kriisinhallintaharjoituksia koskevan menettelytavan sekä sopi periaatteista ja toimintatavoista, jotka mahdollistaisivat EU:hun kuulumattomien maiden osallistumisen poliisioperaatioihin. Göteborgissa käsiteltiin myös EU:n yhteistyötä muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa siviilikriisinhallinnan alalla ja määriteltiin tätä toimintaa koskevat periaatteet10 sekä päätettiin EU:n ja YK:n välisestä yhteistyöstä konfliktinestossa ja kriisinhallinnassa.

Göteborgin Eurooppa-neuvoston jälkeen järjestettiin voimavarakyselyitä ja konferensseja siviilikriisinhallinnan eri painopistealueilla. Ensimmäinen näistä oli marraskuussa 2001 järjestetty ministeritason poliisivoimavarakonferenssi, jossa jäsenmaat lupasivat koota vuoteen 2003 mennessä 5 000 poliisista koostuvan voimavarajoukon, joista 1 400 voitaisiin lähettää siviilikriisinhallintaoperaatioon kuukauden kuluessa lähettämispäätöksestä. Näin ollen EU saattoi todeta saavuttaneensa määräajassa Feiran tavoitteet ja ylittävänsä ne nopean lähtövalmiuden osalta. Suomi sitoutui tässä yhteydessä osoittamaan yhteensä 70 poliisia sekä 5 rajavartiolaitoksen edustajaa kriisinhallintaoperaatioihin. Tavoitteiden saavuttaminen poliisivoimavarojen suhteen edesauttoi osaltaan unionin saattamista toimintakykyiseksi kriisinhallintatehtäviä varten. Laekenin Eurooppa-neuvosto joulukuussa 2001 antoikin julkilausuman unionin osittaisesta kyvystä toteuttaa kriisinhallintatehtäviä – tosin siviilikriisinhallinnan osalta vastaava julistus tehtiin vasta myöhemmin11. Myös siviilikriisinhallinnan koulutuksen kehittäminen eteni, sillä komissio aloitti pilottiprojektin12 oikeusvaltion ja siviilihallinnon vahvistamisen painopistealueilla.

Huhtikuussa 2002 järjestettiin seminaari siviilikriisinhallinnan välineiden kehittämisestä, johon myös YK:n, Etyjin, Euroopan neuvoston ja Naton edustajat osallistuivat. Toukokuussa puolestaan pidettiin voimavarakonferenssit oikeusvaltion vahvistamisen osalta. Jäsenvaltioiden lupaukset lähetettävien viranomaisten (syyttäjät, tuomarit ja vankilavirkailijat) määrästä ylittivät 200 viranomaisen tavoitteen. Pelastustoimen osalta jäsenvaltioita pyydettiin osoittamaan käytettävissä olevia asiantuntijoita. Toukokuussa järjestettiin myös EU:n ensimmäinen kriisinhallintaharjoitus, jossa testattiin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan rakenteita ja päätöksentekomenettelyä. Se osoitti jälleen tarpeen kehittää edelleen sotilas- ja siviilipuolen koordinaatiota. Kesäkuussa 2002 Sevillan Eurooppa-neuvosto päätti, että EU voi ottaa vastuulleen ensimmäisen siviilikriisinhallintaoperaation vuoden 2003 alusta alkaen. Kyseessä oli poliisioperaatio Bosnia-Hertsegovinassa, jota siihen asti oli johtanut YK13.

Teoriasta käytäntöön – ensimmäiset operaatiot

Vuosi 2003 toi EU:n siviilikriisinhallinalle kehitystä ennen kaikkea käytännön kokemusten muodossa. Ensimmäinen EU-vetoinen poliisioperaatio (EUPM) käynnistyi Bosnia-Hertsegovinassa suunnitelmien mukaan tammikuussa 2003, ja siihen osallistui yhteensä 480 poliisia ja muita siviilejä. Toinen poliisioperaatio – Proxima – aloitettiin Makedoniassa vuoden 2003 lopulla. Joulukuussa 2003 Eurooppa-neuvosto hyväksyi turvallisuusstrategian ”Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa”. Strategiassa korostui kriisien ennaltaehkäisyn merkitys; unionin tulisi puuttua tilanteisiin ennen kuin ne purkautuvat väkivaltaisiksi konflikteiksi. Turvallisuusstrategiassa todettiin myös, että EU:n tulisi ottaa käyttöön kaikki tarvittavat siviili-instrumentit kriisien hallinnassa ja niiden jälkihoidossa. Lisäksi EU:n tulisi suunnitella kriisinhallintaoperaatioita, jotka sisältävät sekä sotilas- että siviili-instrumentteja.14 Eurooppa-neuvosto myös päätti siviili-sotilasyksikön perustamisesta15, tosin yksikkö aloitti toimintansa vasta vuonna 2005.

Vuonna 2004 alkoi tietyllä tavalla toinen vaihe EU:n siviilikriisinhallinnan kehityksessä. Kesäkuun 2004 Eurooppa-neuvosto hyväksyi siviilikriisinhallinnan toimintasuunnitelman16, jossa otettiin huomioon uuden turvallisuusstrategian suuntaviivat, EU:n laajentuminen sekä kokemukset EU:n omista ja muiden kansainvälisten järjestöjen siviilikriisinhallintaoperaatioista. Toimintasuunnitelmassa esitettiin, että EU:n tulisi kehittää siviilikriisinhallintaa käyttämällä paremmin yhteisön ja jäsenvaltioiden voimavaroja. Siinä korostettiin myös, että siviilikriisinhallintaoperaatioiden tulisi olla aina kyseistä kriisiä varten räätälöityjä, ja niissä tulisi olla mukana eri alojen asiantuntijoita, jolloin puhutaan niin sanotusta integroidusta siviilikriisinhallintakokonaisuudesta. EU:n tulisi näin ollen hyödyntää asiantuntemusta ihmisoikeuksien, välitystoiminnan, median, rajaturvallisuuden, aseistariisunnan ja turvallisuussektorin uudistamisen aloilta. Toimintasuunnitelmassa koulutusta kehotettiin uudistettavan niin, että varmistetaan siviilikriisinhallinnan koulutukseen osallistuneiden henkilöiden osallistuminen myös siviilikriisinhallintaoperaatioihin.

Prosessia jatkettiin marraskuussa 2004 järjestetyllä ministeritason siviilikriisinhallinnan voimavarakonferenssilla, jossa todettiin, että Feiran tavoitteet oli määrällisiltä osilta ylitetty. Jäsenvaltioiden sitoumukset kriisinhallintatehtävien voimavaroista käsittivät 5761 poliisia, 631 henkilöä oikeusvaltion vahvistamisen alalla, 565 henkilöä siviilihallinnon vahvistamisen alalla ja 4988 pelastuspalvelun ammattilaista. Uuden toimintasuunnitelman mukaisesti siviilikriisinhallinnan toimialueita laajennettiin hyväksymällä monitorointi uudeksi toimialueeksi ja pyytämällä myös useilta muilta aloilta asiantuntijoita, jotka voisivat toimia EU:n uusissa, monia eri tehtäviä vaativissa operaatioissa. Suomi ilmoitti uudeksi vapaaehtoiseksi voimavarasitoumuksekseen yhteensä 386 siviilikriisinhallinnan asiantuntijaa17.

On kuitenkin huomioitava, että vaikka periaatteessa EU:lla on siviilikriisinhallinnan voimavaroissaan yli 12000 henkeä, käytännössä tilanne on toinen. EU:n voimavaroihin ilmoitetut henkilöt kuuluvat usein myös YK:n ja muiden järjestöjen voimavaroihin, joten heidän käyttämisensä EU:n tehtävissä ei aina ole mahdollista.

Brysselissä joulukuussa 2004 järjestetty Eurooppa-neuvosto hyväksyi siviilikriisinhallinnan yleistavoitteen 200818. Yleistavoitteen mukaan EU:n pitäisi kehittää toimintakykyään, jotta se pystyisi lähettämään kriisialueille toimintasuunnitelmassa mainittuja integroituja siviilikriisinhallintakokonaisuuksia, hoitamaan sitoumuksiltaan eriasteisia siviilikriisinhallintatehtäviä samanaikaisesti sekä lähettämään siviilikriisinhallintahenkilöstöä kriisipaikalle entistä nopeammin, jopa viiden päivän kuluessa lähettämispäätöksestä. Yleistavoite korostaa myös johdonmukaisuuden lisäämistä EU:n toimissa. EU:n tulisi pyrkiä siirtymään turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alaisuuteen kuuluvista siviilikriisinhallintatoimista yhteisöjohtoisiin pitkän tähtäimen toimintaohjelmiin. Yleistavoitteessa todetaan myös, että siviilikriisinhallintaoperaatioiden tulisi pystyä toimimaan itsenäisesti tai sotilaallisten joukkojen kanssa. EU:n tulisi myös pystyä vastaamaan muiden kansainvälisten järjestöjen, erityisesti YK:n, pyyntöihin19.

Vuonna 2005 on aloitettu siviilikriisinhallinnan yleistavoitteen 2008 toteuttaminen. Prosessi on poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean valvoma sekä siviilikriisinhallintakomitean ja yleistavoitevastuuryhmän tukema. Prosessi on aloitettu arvioimalla siviilikriisinhallintaoperaatioissa tarvittavan osaamisen todellinen tarve. Apuna on käytetty kuvitteellisia skenaarioita kriisitilanteista. EU on myös aloittanut kaksi uutta siviilikriisinhallintaoperaatiota Kongon demokraattisessa tasavallassa; huhtikuussa 2005 käynnistettiin poliisioperaatio EUPOL Kinhasa ja kesäkuussa turvallisuusalan uudistusta koskeva neuvonta ja avustusoperaatio EUSEC RD Congo. Lisäksi EU on aloittanut oikeusvaltio-operaation (EUJUST LEX) Irakissa. Kyseessä on koulutusoperaatio Irakin virkamiesjohdolle oikeushallinnon, siviilihallinnon, vankienhoidon ja poliisin aloilla.

Siviilikriisinhallintaa ja konfliktinehkäisyä

Konfliktinehkäisy on käsitteenä mainittu EU:n päätöksissä yhtä kauan kuin siviilikriisinhallintakin. Kölnin, Helsingin ja Feiran Eurooppa-neuvostot päättivät vuorollaan, että unionin on suhtauduttava päättäväisesti konfliktien ehkäisemiseen. Vasta Feiran Eurooppa-neuvosto kehotti EU:n korkeaa edustajaa Javier Solanaa ja komissiota toimittamaan Nizzan Eurooppa-neuvostolle konkreettisia suosituksia toiminnan kehittämiseksi. Göteborgin Eurooppa-neuvostossa vuonna 2001 hyväksyttiin EU:n konfliktinehkäisyohjelma, jossa unioni vahvisti konfliktien ehkäisyn olevan yksi sen ulkosuhteiden ensisijaisista tehtävistä. Ohjelmassa lueteltuja konfliktinehkäisyn keinoja ovat kehitysyhteistyö, kauppapolitiikka, asevalvonta, ihmisoikeus- ja ympäristöohjelmat, poliittinen dialogi sekä diplomaattiset ja humanitaariset keinot. Vuonna 2003 julkaistiin raportti konfliktinehkäisystä, jossa konfliktinehkäisytoiminnaksi mainittiin muun muassa EU:n siviili-sotilassolu, jonka tehtävänä on yhteen sovittaa siviili- ja sotilastoimia, siviilikriisinhallinta, nopea toiminta ja yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvä toiminta Afrikassa.

Konfliktinehkäisyä ja siviilikriisinhallintaa on kehitetty EU:n puitteissa usein varsin erillisesti, vaikka päätöksissä on useiden vuosien ajan viitattu näiden kahden toiminta-alueen yhteensovittamisen tärkeyteen. EU:n ryhtyessä painottamaan kokonaisvaltaisempaa siviilikriisinhallintaa uuden toimintasuunnitelman myötä vuonna 2004 myös siviilikriisinhallinnan ja konfliktinehkäisyn välisten yhteyksien vahvistamista alettiin korostaa entisestään. Irlannin puheenjohtajuuskaudella keväällä 2004 järjestettiin konfliktinehkäisyä käsitellyt konferenssi Dublinissa. Konferenssissa keskusteltiin myös ensimmäisen kerran EU:n siviilikriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön yhteyksistä kriisien hallinnassa. EU:ssa on sittemmin ryhdytty painottamaan konfliktinehkäisyn ja kriisinhallinnan sovittamista osaksi EU:n muuta toimintaa, kuten kehitysyhteistyötä, humanitaarista apua ja maaohjelmia. Tästä laajasta keinovalikoimien käytöstä voikin tulla EU:n vahvuus koko kriisinhallinnassa ja konfliktien ehkäisyssä.

Yhteistyö siviilikriisinhallinnassa

EU:n siviilikriisinhallintaa koskevissa päätöksissä ja selvityksissä on alusta asti korostettu yhteistyön tärkeyttä YK:n, Etyjin ja Euroopan neuvoston kanssa ja että tätä yhteistyötä tulisi jatkuvasti kehittää. Samassa yhteydessä on todettu, että EU:n siviilikriisinhallintavoimavarat on tarkoitettu EU-johtoisten operaatioiden lisäksi kansainvälisten järjestöjen käyttöön. On pidetty tärkeänä, että EU:n toimet ovat yhteensopivia YK:n, Etyjin ja Euroopan neuvoston toimien kanssa ja että turhia päällekkäisyyksiä vältetään. Göteborgin Eurooppa-neuvosto 2001 hyväksyi EU:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen välistä yhteistyötä koskevat periaatteet, jotka koskivat yhteistyön tuomaa lisäarvoa, toimintojen yhteensopivuutta ja päätöksenteon itsenäisyyttä.

EU:n ja YK:n välistä yhteistyötä on myös kehitetty kaikkien kriisinhallinnan toimintojen kannalta, ja vuonna 2003 järjestöt hyväksyivät yhteisen julistuksen yhteistyöstään. Yhteistyön tiivistämistä kansalaisjärjestöjen kanssa on pidetty tärkeänä20. Eurooppa-neuvostot ovat todenneet, että kansalaisjärjestöillä on paljon asiantuntijoita, joiden käyttöä EU:n tehtävissä, erityisesti oikeusvaltion ja siviilihallinnon vahvistamisen osalta tulee harkita. Kansalaisjärjestöt ovat myös osallistuneet siviilikriisinhallinnan koulutuksen järjestämiseen. EU:n siviilikriisinhallinnan kehittäminen osana turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on kuitenkin varmasti vaikuttanut siihen, että kaikkia yhteistyömahdollisuuksia kansalaisjärjestöjen kanssa ei ole kuitenkaan vielä hyödynnetty.

Anna Halonen on projektikoordinaattori Aleksanteri-instituutissa.

1 Sopimus Euroopan Unionista (1993), art. 11. Takaisin

2 Jakobsen, PV. (2004): The Emerging EU Civilian Crisis Management Capacity – A ’real added value’ for the UN?. Takaisin

3 Kölnin Eurooppa-neuvoston päätelmät (1999), liite III. Takaisin

4 Helsingin Eurooppa-neuvoston päätelmät (1999), liite IV. Takaisin

5 Helsingin Eurooppa-neuvoston päätelmät (1999), liite IV. Takaisin

6 Santa Maria Da Feiran Eurooppa-neuvoston päätelmät (2000), liite I. Takaisin

7 Santa Maria Da Feiran Eurooppa-neuvoston päätelmät (2000), liite I. Takaisin

8 Nizzan Eurooppa-neuvoston päätelmät (2000), liite IV Takaisin

9 Göteborgin Eurooppa-neuvoston päätelmät (2001), liite I. Takaisin

10 Göteborgin Eurooppa-neuvoston päätelmät (2001), liitteet I, II, III ja V. Takaisin

11 Laekenin Eurooppa-neuvoston päätelmät (2001), liite II Takaisin

12 Koulutus on nimeltään EC Project on Training for Civilian Aspects of Crisis Management. Takaisin

13 Sevillan Eurooppa-neuvoston päätelmät (2002). Takaisin

14 Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa (2003). Takaisin

15 Eurooppa-neuvoston päätelmät (2003). Takaisin

16 Action Plan for Civilian Aspects of ESDP (2004). Takaisin

17 Ulkoasianministeriön verkkosivut ”Konfliktinesto ja kriisinhallinta”. Takaisin

18 Eurooppa-neuvoston päätelmät (2004). Takaisin

19 Gorlay,C. (2005): EU Civilian Crisis Management: preparing for flexible and rapid response. European Security Review, Vo. 25. Takaisin

20 Göteborgin Eurooppa-neuvoston päätelmät (2001), liite V. Takaisin

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org