Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Siviilikriisinhallinta-käsitteen monet tulkinnat

Mikaeli Langinvainio


Siviilikriisinhallinta-käsitteen monet tulkinnat

S iviilikriisinhallinta on käsitteenä monitahoinen, ja sillä on useita eri käyttötapoja, merkityksiä ja määritelmiä. Tässä siviilikriisinhallinnan käsitteen tarkastelussa otan osaa Suomessa käynnissä olevaan keskusteluun siviilikriisinhallinnasta ja pyrin jäsentämään käsitettä siten, että se voisi toimia pohjana käytännön siviilikriisinhallintatyölle. Lähestyn aihetta asiantuntijahaastatteluiden avulla. Tarkastelen asiantuntijoiden näkemyksiä tekijöistä, jotka ovat vaikuttaneet siviilikriisinhallinnan käsitteen syntymiseen, omaksumiseen ja jäsentymiseen. Artikkelini tarkoituksena on ennen kaikkea esitellä ehdotus siviilikriisinhallinnan käsitemalliksi ja myös tarkastella sen käyttökelpoisuutta.

Artikkelia varten olen haastatellut 24 eri alojen asiantuntijaa. Alat olivat edustettuina seuraavasti: valtionhallinto 11, tutkimuslaitokset ja yliopistot 6, kansainväliset järjestöt 4 ja kansalaisjärjestöt 3 henkilöä. Kahtatoista henkilöä haastattelin suullisesti ja kaksitoista henkilöä vastasi sähköisesti täytettävään kyselylomakkeeseen (liitteenä). Siviilikriisinhallintaan liittyvää koulutusta oli heistä saanut kymmenen henkilöä ja koulutusta oli antanut yksitoista henkilöä. Haastatelluista kymmenen toimii siviilikriisinhallintaan liittyvissä tehtävissä ja seitsemän on toiminut tai toimii kenttätehtävissä.

Haastatteluissa ja kirjallisissa kyselyissä selvitin eri toimijoiden näkemyksiä siviilikriisinhallinnan käsitteen käyttötavoista ja määritelmistä sekä niiden vaikutuksesta käytännön työhön. Haastatteluissa kartoitin myös siviilikriisinhallintakäsitteen syntymisen taustoja, ajankohtia, kehitystä ja suhteita muihin käsitteisiin. Lähdeaineistona käytin myös erilaisia asiakirjoja ja lehtiartikkeleita.

Käsitteen jäsentyneisyys

Siviilikriisinhallinnan käsitettä pidetään yleisesti hyvin jäsentymättömänä. Tämän osoittavat niin monet valtiolliset dokumentit kuin tekemäni asiantuntijahaastattelutkin. Eri toimijat määrittelevät siviilikriisinhallinnan monilla eri tavoilla riippuen siitä, missä asiayhteydessä sitä käytetään. Useissa valtionhallinnon asiapapereissa todetaan suoraan siviilikriisinhallinnan määrittelemisen vaikeus.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan (2004) todetaan seuraavaa: ”Siviilikriisinhallinnan raja erityisesti suhteessa sotilaalliseen kriisinhallintaan, humanitaariseen apuun ja kehitysyhteistyöhön on epäselvä, ja toiminnot ovat käytännössä osittain päällekkäisiä. Verrattuna sotilaalliseen kriisinhallintaan ja rauhanturvaamistoimintaan siviilikriisinhallinta on nimensä mukaisesti korostetusti siviiliorganisaation toimintaa, vaikka se usein toteutetaan sotilaallisen kriisinhallinnan kanssa samanaikaisesti ja vastaavissa olosuhteissa. Siviilikriisinhallinta on käsitteenä laaja ja monitahoinen. Sen tyhjentävä määrittely tässä laissa ei ole tarkoituksenmukaista eikä mahdollista.” (kursivointi lisätty).

Valtioneuvoston selonteko ihmisoikeuspolitiikasta (2004) toteaa myös siviilikriisinhallinnan määrittelyn vaikeuden: ”Sotilaallisen kriisinhallinnan päätavoitteena on luoda turvallinen toimintaympäristö, jossa siviilikriisinhallinnan keinoin voidaan tukea yhteiskunnan jälleenrakentamista ja taloudellisen kehityksen toimintaedellytysten luomista. Siviilikriisinhallinnasta ei ole yksiselitteistä määritelmää. Yleisesti termillä voidaan tarkoittaa tilapäisiksi tarkoitettuja ei-sotilaallisia keinoja, joilla pyritään vaikuttamaan konfliktikäyttäytymiseen ja erityisesti estämään vallitsevan tai uhkaavan tilanteen kehittyminen kriisiksi tai konfliktiksi, joilla pyritään yleisesti kriisin hallintaan tai jotka kohdistuvat kriisin jälkeiseen palauttamiseen.” (kursivointi lisätty).

Sisäasiainministeriön asettaman siviilikriisinhallinnan koordinaation järjestämistyöryhmän raportti (2002) puolestaan alkaa sanoilla: ”Siviilikriisinhallintakäsite on määritelty monella tavalla. Yhteistä määritelmissä on se, että pyritään estämään yhteiskunnallisen häiriötilan puhkeaminen aseelliseksi konfliktiksi, toimimaan aiheutuneiden tuhojen torjumiseksi ja väestön elinmahdollisuuksien turvaamiseksi sekä palauttamaan yhteiskunnan mahdollisimman häiriötön toiminta. Näin on toiminta nähtävä jatkumona, jonka osia ovat konfliktin esto, akuutin kriisivaiheen kriisinhallinta (sekä sotilas- että siviilitoimet) sekä kriisien jälkihoito.” (kursivointi lisätty).

Sisäasianministeriön asettaman siviilikriisinhallintatyöryhmän mietintö (2004) toteaa selvästi, ettei määrittelyä ole järkevää tehdä: “Siviilikriisinhallinta ja muu kriisitilanteisiin liittyvä toiminta ovat väistämättä osittain päällekkäisiä. Esimerkiksi valtioneuvoston kehityspoliittiseksi ohjelmaksi 2004 antamassa periaatepäätöksessä on todettu kehityspolitiikan olevan osa turvallisuuspolitiikkaa. Yhtenä tavoitteena on kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun ja kriisinhallinnan työmuotojen täydentävyyden kehittäminen. Siviilikriisinhallintatoiminnan yksityiskohtaisella määrittelyllä voisi olla kielteisiä vaikutuksia tämän luonteiselle kehitykselle (…) Erityisesti EU kehittää tällä hetkellä vahvasti kriisinhallintavalmiuksiaan, joten siviilikriisinhallintatoiminnan yleisen järjestelyn sitominen kansalliseen määritelmään ei ole tarkoituksenmukaista. Siviilikriisinhallintatoiminta on käsitteenä myös huomattavasti laajempi kuin tämän lain soveltamisalaan kuuluva asiantuntijoiden lähettäminen kriisialueille.” (kursivointi lisätty).

Nämä ovat oleellisia huomioita puhuttaessa kansallisesta lainsäädännöstä ja poliittisesta linjaustyöstä, mutta käsitettä voidaan määritellä myös valtiollisten tahojen ulkopuolella. Valtion ulkopuolista siviilikriisinhallinnan käsitteen määrittelyä on toistaiseksi tehty kuitenkin varsin vähän. Esimerkiksi Tampereen yliopiston rehtorin asettaman työryhmän raportti Tampereen yliopiston Rauhan- ja konfliktintutkimuskeskuksen kehittämiseksi (2004) toteaa, ettei siviilikriisinhallinnasta ole tehty mainittavaa tutkimusta: ”Professori Pekka Sivosen ja professori Raimo Väyrysen mukaan siviilikriisinhallinta on alue, jota ei ole Suomessa vielä tutkittu, mutta jossa tiedontarve on ilmeinen (...) Se on myös tutkimusalue jossa ei ole kansainvälistä kilpailua”.

Asiantuntijahaastattelut

Käsitteen jäsentymättömyys tuli esille myös tekemissäni asiantuntijahaastatteluissa. Kysyin asiantuntijoilta, miten hyvin siviilikriisinhallinnan käsite on jäsentynyt eri areenoilla: julkisessa, poliittisessa sekä toimijoiden välisessä keskustelussa.

Haastatelluista kuusitoista oli sitä mieltä, ettei siviilikriisinhallinnan käsite ole jäsentynyt hyvin edellä mainituilla areenoilla. Vain viiden haastatellun mukaan käsite on ”kohtalaisesti”, ”pääpiirteissään” tai ”pääsääntöisesti” jäsentynyt julkisessa, poliittisessa tai toimijoiden välisessä keskustelussa. Yksikään haastatelluista ei sanonut sen olevan täysin selvä millään näistä keskusteluareenoista.

Asiantuntijoiden mukaan julkisessa keskustelussa siviilikriisinhallinnasta käytetään hyvin usein yksinkertaistettuja ja pelkistettyjä määritelmiä. Useamman haastatellun mukaan tarkempia määritelmiä käsitteelle vaativat kuitenkin siviilikriisinhallinnan eri toimijat, jotka määrittelevät siviilikriisinhallinnan usein omien työtehtäviensä ja oman toimialansa kautta. Tutkijoiden haastatteluista puolestaan kävi ilmi, ettei siviilikriisinhallinnan käsite ole vielä saanut mainittavaa tieteellistä huomiota eikä siitä ole muodostunut vielä laajempaa käsitteellistä keskustelua tai tuotettu monia tieteellisiä julkaisuja.

Siviilikriisinhallinnan käsite esiintyy asiantuntijoiden mukaan julkisuudessa varsin satunnaisesti ja sillä on runsaasti eri käyttötapoja. Erään haastatellun mukaan julkisuudessa kriisinhallinnasta puhutaan kokonaisuutena ja se käsitetään pääasiallisesti sotilaalliseksi toiminnaksi. Syynä median vähäiseen tietämykseen siviilikriisinhallinnasta pidettiin sitä, ettei sen kehittämisestä käydä poliittisen yksimielisyyden takia juurikaan väittelyitä eikä se näin ollen ole juuri esillä. Siviilikriisinhallinnan puolesta puhuu niin vasemmisto kuin oikeistokin; se nähdään kenties neutraalina vaihtoehtona Nato-keskustelun rinnalla.

Siviilikriisinhallinta onkin jäänyt keskusteluissa selvästi sotilaallisen kriisinhallinnan varjoon. Erään haastatellun mukaan tämä tuli esille, kun Eurooppa-neuvoston joulukuussa 2004 tekemistä päätöksistä puhuttiin julkisuudessa:


Vain sotilaalliset joukot ja tavoitteet pääsivät tuolloin suomalaisten lehtien sivuille. Siviilipuolen voimavaroista ei ollut edes mainintaa, vaikka jäsenvaltiot ovat sitoutuneet lähettämään lähes 13 000 siviiliasiantuntijaa kriisialueille Euroopan turvallisuus ja puolustuspolitiikan alaisiin operaatioihin.

Sen sijaan viimeaikaiset terrori-iskut, suuronnettomuudet ja luonnonkatastrofit, joiden yhteydessä on julkisuudessa puhuttu siviilikriisinhallinnasta, ovat laajentaneet jo entuudestaan vaikeasisältöisen käsitteen käyttötapoja. Esimerkiksi joulukuussa 2004 tapahtuneen hyökyaallon jälkeen siviilikriisinhallinnan on ymmärretty liittyvän nimenomaan pelastus- ja humanitaariseen työhön, kun se aikaisemmin liitettiin mediassakin pääasiallisesti väkivaltaisiin konflikteihin.

Poliitikot voidaan sijoittaa käsitteen tarkkuuden vaatimusten suhteen jonnekin julkisen keskustelun ja toimijoiden käymän keskustelun väliin. Kaksi valtionhallinnon edustajaa arvioi, että poliitikoille on joskus eduksi, että käsitteet ovat joissain määrin hämäriä, sillä näin keskusteluun voi osallistua monenlaisilla kannanotoilla. Toinen heistä arvioi tämän heijastuvan ajoittain virkamiesten työskentelyyn vaikeuttaen entisestään työtä vaikean aiheen parissa.

Siviilikriisinhallinnan käsitteen epäselvyydestä huolimatta kaikki haastatellut asiantuntijat olivat sitä mieltä, että poliittista tahtoa siviilikriisinhallinnan kehittämiselle Suomessa on kuitenkin olemassa. Suomen vahvalle kiinnostukselle osallistua kansainväliseen siviilikriisinhallintaan esitettiin monenlaisia perusteluita. Siviilikriisinhallintaa pidetään sivistysvaltion velvoitteena ja erityisesti liittoutumattomalle valtiolle sopivana toimintana. Oma historiallinen velvoite nähtiin keskeisenä perusteena, sillä Suomi on vastaanottanut apua itsekin ja jos kansainväliseen kriisinhallintaan ei osallistuta, ei solidaarisuutta voida odottaa kriisin sattuessa omalle kohdalle. ”Lääkärin, ei tuomarin rooli” ja rauhanturvaamisen perinne antavat myös hyvät lähtökohdat Suomen vahvalle osallistumiselle.

Useassa haastattelussa nousi kuitenkin esille se, ettei poliittinen tahto toteudu tarpeeksi käytännössä. Siviilikriisinhallinnan resursointi ei vastaa siviilikriisinhallinnan puolesta ilmaistavaa poliittista tahtoa. Yksi valtionhallinnon asiantuntijoista kuitenkin arvioi, että siviilikriisinhallinnan resursoinnin vähäisyys saattaa aiheutua juuri käsitteen tiedostamattomasta jäsentymättömyydestä. Siviilikriisinhallinnan uutuuden takia se hakee vielä paikkaansa aiheena ja käsitteenä sekä poliittisessa että hallinnollisessa järjestelmässä. Erään toisen valtionhallinnon edustajan mukaan päätöksentekijöiden on vaikea jäsentää käsitettä muun muassa siksi, ettei ole vielä kovin selvää, missä siviilikriisinhallintaa kehitetään ja missä aloitteet Euroopan unionin tasolla ja kotimaassa tehdään. Tämä heijastuu myös käsitteen määrittelemisen ja omistajuuden jakautumiseen niin valtionhallinnossa kuin EU:ssakin. Kysymykseen siitä, mihin politiikan lohkoon tai lohkoihin siviilikriisinhallinta kuuluu, eivät haastateltavat antaneet yksiselitteistä vastausta. Valtaosa näki sen sisältävän kaikkia politiikan eri alueita, mutta Suomessa sen nähtiin ”edustuvan” ulko- ja turvallisuuspoliittisena asiana.

Asiantuntijoille esitettiin myös kysymys: ”Onko siviilikriisinhallintakäsite teille itsellenne selkeä?”. Kaksi tutkijaa ja yksi kansalaisjärjestön edustaja vastasi, ettei käsite ole selvä heille itselleen. Seitsemälle haastatellulle käsite oli vain osittain selkeä. Näistä kaksi kommenttia kuului seuraavasti: ”Käsite on minulle selkeä vain ei-käsitteenä: se ei ole sotilaallista kriisinhallintaa” ja ”Käsite ei ole täysin selkeä, mutta tiedän ainakin, että se liittyy konfliktinehkäisyyn, hallintaan ja jälkihoitoon”.

Haastatelluista neljätoista piti käsitettä itselleen selkeänä. Osa korosti tämän olevan vain heidän oma mielipiteensä:


Määritelmä on itselleni selkeä, mutta uskon sen poikkeavan monen muun alan toimijoiden käsityksestä.
Siviilikriisinhallinta elää kuitenkin ajassaan; sitä pitää seurata, jotta pysyy kärryillä ja sen määritelmät muuttuvat, kun kentältä tulee niin sanottuja lessons learnt.
Käsite vaikuttaa saavan jatkuvasti yhä laajempaa sisältöä. Ongelmia aiheuttaa myös kehitysyhteistyön ja siviilikriisinhallinnan välinen rajaveto, esimerkiksi institution/state building joka on keskeinen osa siviilikriisinhallintaa mutta jota tehdään myös kehitysyhteistyössä, siellä rajanveto tulee vaikeaksi.
Käsite on jokseenkin selkeä, etenkin kun se ymmärretään laaja-alaisena kattona.
Käsite on itselleni selvä, mutta korostan sitä, että se on syntynyt oman kokemisen ja kokemusten kautta... kentällä toimimalla, osallistumalla, kokemuksista kaikkien eri toimijoiden keskuudessa, joille olen työskennellyt. Se on minun oma tulkintani ja mielestäni, kun siviilikriisinhallinnan käsitteen määrittelyä ja linjausta prosessoidaan, on hyvä, että kyseenalaistamme toistemme käsityksiä.

Suurin osa haastateltavista oli kuullut siviilikriisinhallinnan käsitteestä ensimmäisen kerran 1990-luvun lopulla. Käsite oli tullut useimpien asiantuntijoiden tietoon ensimmäisiä kertoja esiin EU-yhteyksissä. Kolme haastateltavaa oli kuullut käsitettä käytettävän ensimmäisen kerran Suomen EU-puheenjohtajuuskaudella vuonna 1999. Eräs asiantuntija korosti, että kriisinhallinnan ja myös siviiilikriisinhallinnan käsitettä on käytetty Nato-kielessä jo 1990-luvulla, ja Natossa sitä käytetään nykyisinkin. Kaksi haastateltua oli tavannut käsitteen 80-luvun puolessa välissä ja toinen heistä jo 70-luvulla.

Siviilikriisinhallinnan käsitteen epäselvyys on osittain heijastunut myös haastateltujen työhön. Yhdeksän haastatelluista vastasi, ettei käsitteen yleinen jäsentymättömyys ole aiheuttanut mitään ongelmia heidän työssään, kun taas neljätoista vastasi käsitteen jäsentymättömyyden, hämäryyden tai sekavuuden siviilikriisinhallinnasta käytävissä keskusteluissa aiheuttaneen ongelmia heidän omassa työssään.

Siitä, korvasiko siviilikriisinhallinta muita käsitteitä, haastatellut asiantuntijat olivat pääsääntöisesti samaa mieltä. Kuusitoista oli sitä mieltä, ettei siviilikriisinhallinta ole korvannut muita käsitteitä. Tätä tuki useampi näkemys siitä, että siviilikriisinhallinta on tullut uutena terminä vastauksena uusiin ongelmiin. Kaksi haastateltua totesi, ettei siviilikriisinhallinta ole korvannut kehitysyhteistyön käsitettä, vaikka sisältääkin samoja toimia. Erään haastatellun mukaan se ei ole korvannut käsitteitä, mutta on päällekkäinen YK:n ja Etyjin kielenkäytön kanssa. Viisi haastateltua ei osannut sanoa, onko korvaamista tapahtunut. Kolmen mukaan siviilikriisinhallinta on korvannut muita käsitteitä, kuten ei-sotilaallinen kriisinhallinta, jota tosin edelleen välillä käytetään. Erään tutkijan mukaan siviilikriisinhallintaa voidaan kutsua teoreettisesti ajateltuna myös väkivallattomaksi kriisinhallinnaksi. Siviilikriisinhallinnan nähtiin lisäksi muuttaneen rauhanturvaamisen käsitteen painotusta.

Asiantuntijahaastatteluista selvisi, ettei siviilikriisinhallinnalla ole yhteisesti hyväksyttyä määritelmää julkisessa, poliittisessa tai toimijoiden välisessä keskustelussa. Termillä tarkoitetaan eri asioita eri yhteyksissä, ja siitä on myös olemassa rinnakkain, päällekkäin ja lomittain esiintyviä tulkintoja. Määrittelyjä puolestaan on yhtä monta kuin määrittelijöitäkin, ja joskus määritelmän muodostaminen koetaan hankalaksi. Keskustelun nähdään olevan hyvällä alulla kaikilla keskusteluareenoilla, ja keskustelut ovat positiivisesti virittyneitä. Yhteisen käsitteistön luomiselle koetaan olevan sekä tarvetta että mahdollisuuksia. Suomessa toimijoiden joukko on kansainvälisesti verrattuna varsin pieni, joten yhteisen käsitteistön hioutumiselle on hyvät edellytykset verrattuna moniin muihin EU-maihin.

Kansalaiskysely

Selvitin siviilikriisinhallinnan tunnettuutta kansalaiskyselyn avulla. Kysyin 50 ihmiseltä Helsingissä, ovatko he koskaan kuulleet siviilikriisinhallinnan käsitteestä. Puolet haastatelluista oli miehiä ja puolet naisia. Ikäjakaumassa puolet edusti 18–30-vuotiaita ja puolet yli 30-vuotiaita henkilöitä. Katuhaastatteluilla hain pientä näytettä ja viitteellistä käsitystä siitä, miten hyvin siviilikriisinhallintaa tunnetaan.

Haastatelluista henkilöistä 44 ei ollut ennen kuullut siviilikriisinhallinta-sanaa käytettävän missään yhteydessä. Kuusi henkilöä – neljä miestä ja kaksi naista – sanoi kuulleensa sanan aikaisemmin. Heistä puolet oli alle ja puolet yli 30-vuotiaita. Neljä sanoi kuullensa sanan, muttei tiennyt, mitä sillä tarkoitetaan. He olivat kuulleet sanan uutisissa, ajankohtaisohjelmissa tai uutislehdissä. Kaksi haastateltavaa oli ollut siviilikriisinhallinnan kanssa tekemisissä töidensä kautta. Haastattelujen perusteella voidaan todeta, että siviilikriisinhallinta on lähes puhtaasti ammattitermi.

Selvitin myös, mitä siviilikriisinhallinta sanana toi mieleen näille 44 henkilölle, jotka eivät sitä aikaisemmin olleet kuullet. Sana loi mitä värikkäimpiä mielleyhtymiä, kun he kuulivat sen ensimmäistä kertaa ilman kontekstia. Katuhaastatteluissa tuli hyvin selväksi, että ihmiset liittävät siviilikriisinhallinnan käsitteen siviileihin kohdistuvien kriisien tai siviilikriisien hallintaan, eikä kriisinhallintaan liittyvään siviilitoimintaan.

Siviilikriisinhallinta – konseptista käsitteeksi

Ennen siviilikriisinhallinnan käsitteen jäsentämistä on syytä tarkastella muutamia asiantuntijahaastatteluissa ja artikkeleissa esille tulleita taustatekijöitä, jotka ovat johtaneet siviilikriisinhallinnan käsitteen syntymiseen. Näitä ovat ennen kaikkea kriisien luonteen muutokset ja suuri joukko epäonnistumisia sotilaallisessa kriisinhallinnassa.

Kylmän sodan päättyminen johti valtioiden sisäisten konfliktien ja sotien sarjaan. Vielä nykyisinkin suurin osa konflikteista, sodista ja aseellista selkkauksista on luonteeltaan valtionsisäisiä. Niissä tapahtuu usein johdonmukaisia ihmisoikeuksien ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkauksia ja ne haavoittavat usein pahasti kansalaisyhteiskunnan rakenteita ja sosiaalista järjestystä. Nykyajalle tyypilliset konfliktit saavat aikaan valtion hallintorakenteiden jos ei täydellisen, niin ainakin merkittävän luhistumisen. Usein etenkin sellaiset instituutiot, kuten poliisi ja oikeuslaitos, lakkaavat toimimasta. Joissakin tapauksissa puhutaan jopa ”epäonnistuneista valtioista”, joissa ääriryhmät käyttävät kaaosta hyväkseen ja ryhtyvät edistämään omia poliittisia tavoitteitaan.

Nykyisissä aseellisissa konflikteissa on monesti useita vaikeasti identifioitavissa olevia osapuolia ja niiden hallitseminen sotilaallisin keinoin on vaikeampaa kuin valtioiden välisissä konflikteissa. Aseellisten konfliktien seurannaisvaikutukset ovat usein pitkäkestoisia ja yhteiskunnat ovat vielä pitkiäkin aikoja kriisissä ennen todellista yhteiskuntarauhaa. Nämä konfliktien uudet piirteet ovat tuoneet uusia haasteita kansainvälisen yhteisön kriisinhallintaan, koska on havaittu, että romahtaneen yhteiskunnan rauhan turvaamiseen tarvitaan siviilitoimijoita kriisialueen ulkopuolelta.

Samoin kuin kriisinhallintaa on harjoitettu ennen kriisinhallinta-sanan käyttöönottoa, on siviilikriisinhallinnan konseptiakin toteutettu jo paljon ennen siviilikriisinhallinta-käsitteen muodostumista. Yhdistyneiden kansakuntien rauhanturvaoperaatioissa on käytetty tukitehtävissä siviilihenkilöitä aina operaatioiden alusta eli vuodesta 1956 asti. Tällaista tukitoimintaa ei voida kuitenkaan pitää varsinaisen siviilikriisinhallinnan alkuna. Ennen kaikkea vasta 1990-luvun aikana kehittyneet kriisinhallintakonseptit ovat osoittaneet, että konfliktialueille tarvitaan sotilaiden lisäksi demokratian, hyvän hallinnon, ihmisoikeuksien ja muiden siviilialojen asiantuntijoita.

Kentältä tulleiden positiivisten oppien myötä on huomattu, että rauhanturvaoperaatioissa on erilaisten siviilikomponenttien avulla saavutettu parempia tuloksia. Kaksi asiantuntijaa piti YK:n johtamaa Namibian siirtymävaiheen avustusoperaatiota (UNTAG, 1989–1990) ensimmäisenä operaationa, jossa luotiin pohjaa siviilikriisinhallinnan kehittymiselle omaksi toiminta-alueekseen sotilaallisen kriisinhallinnan ohella. UNTAG-operaatio perustettiin tukemaan Namibian itsenäistymisprosessia turvaamalla vapaat ja oikeudenmukaiset vaalit. Operaatio toi uutta ilmettä rauhanturvaamistoimintaan, sillä sotilaallisen valvontatoiminnan lisäksi YK pyrki vaalitarkkailijoiden ja siviilipoliisien avulla turvaamaan vaalien asianmukaisen kulun. Operaatio oli menestys ja päättyi vajaan vuoden kuluttua sen alkamisesta. Koko operaatiota johti YK:n pääsihteerin erityisedustaja Martti Ahtisaari.

Kehitys kohti siviilikriisinhallinnan konseptin syntymistä on tapahtunut myös ongelmien ja epäonnistumisten kautta. YK:n ensimmäinen peruskirjan seitsemännen luvun mukainen rauhaanpakottamisoperaatio Somaliassa (UNOSOM II, 1993–1995) epäonnistui. Operaatio vakuutti, että pelkällä sotilaallisella voimalla ei voida aina saavuttaa rauhaa. On huomattu, että siviilikriisinhallintakonseptin liittäminen kriisinhallintaan mahdollistaa sotilaallisia operaatioita ja perinteistä rauhanturvaamista paremmin myös operaatioiden lopputulosten arvioinnin ja siihen vaikuttamisen. Siviilikriisinhallintakonseptin kehittämiseen on vaikuttanut ennen kaikkea kansainvälisen yhteisön halu päästä eroon operaatioista, joissa rauhanturvaajista on liian pitkäkestoisen läsnäolon takia muodostunut lähes osa kriisissä olevaa yhteiskuntaa, kuten kävi esimerkiksi Libanonissa ja Kyproksella.

Nykyään noin neljännes YK:n rauhanoperaatioiden henkilöstöstä on siviilejä, jotka tukevat muun muassa kriisialueen siviilihallinnon, oikeustoimen, poliisitoimen, terveydenhuollon ja avustustoiminnan järjestämistä. YK:n sanastossa, peruskirjassa tai päätöslauselmissa siviilikriisinhallinta-sanaa ei kuitenkaan käytetä.

Kylmän sodan ideologisen kahtiajakautumisen päätyttyä kansainvälinen yhteisö on yhä enemmän voinut vaikuttaa maiden sisäisiin asioihin näiden suostumuksella ja demokraattisten arvojen toteutumiseen maailman kriisialueilla. Pelkän rauhanturvaamisen lisäksi kriisialueille on haluttu rakentaa demokraattista siviiliyhteiskuntaa sekä edistää ihmisoikeuksia, jotta aseellinen konflikti ei toistuisi, kun kansainvälinen yhteisö on poistunut alueelta.

Ehkä kaikkein vaikuttavin taustatekijä siviilikriisinhallintakonseptin syntymiseen on ollut kansainvälisen yhteisön halu ratkaista Länsi-Balkanin kriisit. Jugoslavian hajoaminen toi sodan Eurooppaan, jossa ei enää riitä se, että kriisit koteloidaan ja niiden eskaloituminen pyritään tilapäisesti estämään. Nyt Länsi-Balkanin kriisit halutaan ratkaista EU:n omin voimavaroin. Siihen on tarvittu ja tarvitaan yhä enemmän siviilikriisinhallintaa sotilaallisen kriisinhallinnan sijaan. Siviilikriisinhallinta on nykyään EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan instrumentti, jota 1990-luvun lopulta lähtien ryhdyttiin EU:ssa kutsumaan nimellä Civilian Crisis Management.

Siviilikriisinhallinnan käsitemalli ja sen määrittelyä

Seuraavassa esittelen käsitemallin, jonka pohjalta siviilikriisinhallinnan käsitettä voidaan jäsentää. Kuvassa 1. on kuvattu siviilikriisinhallinnan käsitteen ne osatekijät, joilla käsitettä voidaan määritellä. Siviilikriisinhallinta koostuu kolmesta erillisestä tekijästä siviili, kriisi ja hallinta. Käsitemalli on jaoteltu näihin osatekijöihin viitaten kuuteen eri osa-alueeseen: toiminta-ajatukseen, päämäärään, toimintakenttään, toimintamuotoihin, toteuttajiin ja keinoihin.

Siviilillä viitataan käsitemallissa siviilikriisinhallinnan toteuttajaan. Kriisillä viitataan siviilikriisinhallinnan toimintakenttään. Hallinta jaotellaan kolmeen alueeseen. Sillä viitataan sekä siviilikriisinhallinnan keinoihin että toimintamuotoihin, mutta myös siinä pyrittäviin päämääriin. Lisäksi käsitemallissa määritellään käsitteen perusidea eli toiminta-ajatus. Voidaan myös ajatella, että siviilikriisinhallinnan käsite muodostuu vain kahdesta sanasta ja tekijästä siviili ja kriisinhallinta. Riippumatta siitä, pidetäänkö sitä kaksi- vai kolmijakoisesti, käsitemallin määriteltäväksi tulevat samat osatekijät. Siviilikriisinhallinnan on ajateltu koostuvan myös kahdesta tekijästä, siviilikriisi ja hallinta. Palaan näiden jaotteluun kohdassa toimintakenttä.

Tarpeen käsitemallin luomiselle loi se seikka, että siviilikriisinhallinnan käsitettä käytetään tai määritellään usein vain yhden tai muutaman osatekijän kautta. Tällöin jää helposti huomioimatta käsitteeseen liittyvien eri osatekijöiden keskinäiset riippuvuudet, millä voi olla käytännön toiminnan kannalta olennaisia vaikutuksia. Käsitemalli ei tarjoa siviilikriisinhallintakäsitteelle sisältöä, vaan sen määrittelyssä huomioon otettavia osatekijöitä.

Kuva 1. Siviilikriisinhallinnan käsitemalli

Määrittelyä

Seuraavaksi avaan käsitemallin sisältöä asiantuntijahaastatteluiden, artikkeleiden ja asiakirjojen avulla. En kuitenkaan pyri tyhjentävästi määrittelemään siviilikriisinhallintaa, vaan esittelen erilaisia esiin tulleita näkökulmia. Kuvassa 2. esittelen muutamia niitä tahoja ja seikkoja, jotka vaikuttavat siviilikriisinhallinnan kansalliseen määrittelyyn.

Kuva 2. Siviilikriisinhallinnan käsitteen muotoutumiseen vaikuttavat tahot

Siviilikriisinhallinnan toiminta-ajatus

Haastatteluiden perusteella suurin yksimielisyys asiantuntijoiden välillä vallitsi siviilikriisinhallinnan toiminta-ajatuksesta. Monien haasteltujen asiantuntijoiden ajatuksista koostettuna siviilikriisinhallinnan toiminta-ajatus on sivistysvaltioperiaatteiden velvoittamana ja laajennetun turvallisuuskäsityksen mukaisesti pyrkiä rauhanomaisin menetelmin takaamaan inhimillinen turvallisuus maailman kriisialueilla eläville ihmisille mahdollisimman tehokkaasti ja kestävästi.

Siviilikriisinhallinnan päämäärä

Siviilikriisinhallinnan päämääriä luonnehdittiin asiantuntijahaastatteluissa suhteellisen yksimielisesti. Johtopäätöksenä voidaan todeta, että siviilikriisinhallinnan päämääränä on ulkopuolista asiantuntija-apua lähettämällä edistää kriisialueiden kehitystä kohti demokratiaa, oikeusvaltioperiaatteiden ja ihmisoikeuksien kunnioitusta, hyvää hallintoa sekä toimivaa kansalaisyhteiskuntaa.

Siviilikriisinhallinnan toimintakenttä

Siviilikriisinhallinnan toimintakenttänä on kriisialue. Se, miten kriisi määritellään, minkälaisena tapahtumana, hetkenä tai ilmiönä kriisi nähdään, on kunkin määrittelijän kokemuksiin, koulutukseen, kulttuuriin ja kontekstiin sidottuja asioita. Kriisialueella puolestaan viitataan tiettyyn alueeseen tietyillä kriteereillä ja siitä päättäminen on poliittinen päätös. EU:n tasolla kriisipäätöksistä vastaa virallisesti ministerineuvosto yhteistyössä komission kanssa. Tässä en kuitenkaan paneudu kriisialueen määrittelyyn, vaan tarkastelen, minkälaisiin kriisityyppeihin siviilikriisinhallinnalla vaikutetaan ja mihin kriisin vaiheeseen siviilikriisinhallinta sijoittuu.

Asiantuntijoilta tiedusteltiin näkemyksiä siihen, minkälaisia kriisityyppejä siviilikriisinhallinnan toimintakenttään luetaan. Kaikki olivat sitä mieltä, että väkivaltaiset konfliktit voidaan lukea kuuluvan siviilikriisinhallinnan toimintakenttään. Eniten eri näkemyksiä löytyi siitä, luetaanko siihen lisäksi luonnonkatastrofit ja teknologiset suuronnettomuudet. Viisitoista 24:sta oli sitä mieltä, että siihen luetaan myös luonnonkatastrofit ja suuronnettomuudet. Heidän näkemyksiään tukee laki siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan, jossa todetaan, että lain tarkoituksena on tukea Suomen osallistumista kansainväliseen kriisinhallintaan: 1) konfliktien ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi, niistä aiheutuneiden tuhojen korjaamiseksi ja yhteiskunnan häiriöttömän toiminnan palauttamiseksi; 2) suuronnettomuuden tai luonnonkatastrofin aiheuttamien tuhojen lieventämiseksi; ja 3) Euroopan unionin ja kansainvälisten järjestöjen kriisinhallintavalmiuksien kehittämiseksi.

Viisi asiantuntijaa oli sitä mieltä, että siviilikriisinhallinnan toimintakenttään kuuluu ennen kaikkea siviilikriisit. Kaksi haastateltavaa toi puolestaan esille, ettei siviilikriisin käsitettä ole edes olemassa ja korosti, että siviilikriisinhallinnalla viitataan nimenomaan kriisinhallintaan, kuten valtavirta sen tuntuu käsittävän.

Siviilikriisi-sanaa on kuitenkin käytetty muutamissa lehtiartikkeleissa. Esimerkiksi Helsingin sanomien pääkirjoituksessa (20.9.2004) puhutaan siviilikriiseistä seuraavasti: ”Etenkin Virossa siviilikriisien ja suuronnettomuuksien torjunta perustuu puolustushallinnon voimavaroihin (…) yhteistoiminnasta siviilikriisien hallinnassa”.

Aamulehdessä (20.5.2004) puhutaan siviilikriiseistä otsikolla: ”EU on aktiivinen myös siviilikriiseissä”. Artikkelissa luonnehditaan siviilikriisejä ja siviilikriisinhallintaa seuraavalla tavalla: ”Siviilikriiseillä viitataan varsin monenlaisiin riskeihin, hätätilanteisiin ja onnettomuuksiin, jotka aiheuttavat erityisen suurta tai laajamittaista vaaraa ihmisille, ympäristölle, omaisuudelle tai yhteiskunnan elintärkeille toiminnoille. Monet riskit liittyvät myös teknologisiin virhetoimintoihin, luonnonkatastrofeihin tai laajamittaisiin epidemioihin (…) eniten uhreja vaati Estonian uppoaminen (…) Myyrmannin pommi-iskussa (…) Suomen lento-, juna- ja auto-onnettomuuksissa, tulipaloissa tai vaarallisten aineiden aiheuttamissa hätätilanteissa (…) Jos siviilikriisinhallinta ymmärretään rajoitetummin varsinaisena pelastustoimena sekä siihen liittyvänä ennaltaehkäisynä, suunnitteluna, koulutuksena ja varautumisena, siitä vastaa kansallisella tasolla sisäasiainministeriön pelastusosasto (…) vuonna 1985 tehtiin ministeritason periaatepäätös siviilikriisinhallintayhteistyön kehittämisestä (…) Samana vuonna (2001) päätettiin laajentaa siviilikriisinhallintayhteistyö myös (EU:n) yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alueelle (…) Aiemmin siviilikriisinhallinta on Suomessa ja useimmissa muissa maissa nähty puhtaasti kansallisena toimintana.” Lisäksi kirjasta Suomi ja kriisit (Forsberg et al., 2003) löytyy luku otsikolla siviilikriisit, jossa puhutaan siviilikriisinhallinnasta.

Näissä artikkeleissa puhutaan pelastus- ja huoltovarmuusalaan liittyvästä, Suomessa jo 1980-luvulta lähteneestä siviilikriisinhallintakäsitteestä, jossa keskitytään lähinnä Suomea ja sen lähialueita uhkaaviin kriisitilanteisiin, siviilikriiseihin, ei-sotilaallisiin poikkeustiloihin. Käsitettä voidaan kutsua tässä yhteydessä pohjoismaiseksi siviilikriisinhallinnaksi.

Asiantuntijat olivat eri mieltä siitä, valmistaudutaanko siviilikriisinhallinnassa kansainvälisiin vai kansallisiin kriiseihin vai molempiin. Yksikään haastatelluista ei sanonut siinä valmistauduttavan ainoastaan kansallisiin kriiseihin. Suurin osa näki, että kyse on valmistautumisesta kansallisiin, mutta ensisijaisesti kansainvälisiin kriiseihin. Viisi haastateltavaa piti siviilikriisinhallintaa puhtaasti kansainvälisenä toimintana. Esitettyjä argumentteja olivat: ”Kotimaassa on aivan toiset mekanismit, joilla valmistaudutaan kriiseihin” ja ”Siviilikriisinhallinnassa valmistaudutaan lähinnä EU:n ulkopuolisten kriisien hallitsemiseen”.

Siviilikriisinhallinnan määrittelyssä on koettu tärkeänä juuri kriisiskenaarioiden valitseminen, sillä kaikkiin oletettavissa oleviin kriiseihin ei kyetä valmistautumaan eikä reagoimaan. Haastatelluista asiantuntijoista suurin osa ymmärtää siviilikriisinhallinnan liittyvän ensisijaisesti väkivaltaisiin konflikteihin. EU onkin määritellyt siviilikriisinhallinnan kriisiskenaariot viiden vaihtoehtoisen kriisitilanteen mukaan. Kuten sotilaallisen kriisinhallinnan skenaarioissa, käytetään siviilikriisinhallinnankin skenaarioissa konfliktikontekstia. EU:n skenaariot ovat tilanteita, joissa väkivaltainen konflikti voi olla edessä tai on jo jäänyt taakse. Niissä valmistaudutaan myös kriiseihin, jotka ovat vielä akuutteja ja väkivaltaisia, mutta joissa vallitsevin syy saattaa olla niin sanottu monitahoinen poliittinen tai taloudellinen kriisi. Tällöin ei puhuta pelkästään väkivaltaisesta kriisistä. Kriisien monitahoisuudella viitataan siihen, että niiden hallinta vaatii aina enemmän kuin yhden siviilikriisinhallinnan instrumentin käyttöä.

Eräs haastateltava totesi, että mikäli luonnonkatastrofi tai suuronnettomuus tapahtuu alueella, jossa on väkivaltainen konflikti ja/tai siviilikriisinhallintaoperaatio meneillään, voidaan alueelle lähettää pelastusoperaatio yhtenä siviilikriisinhallinnan osana. Silti, mikäli alueella ei ole väkivaltaista kriisiä, luetaan se kansainväliseksi pelastustoiminnaksi eikä siviilikriisinhallinnaksi.

Siitä, mihin kriisisyklin vaiheeseen siviilikriisinhallinnalla vaikutetaan, vallitsi haastateltujen näkemyksissä suhteellisen vahva yhteisymmärrys. Kuten sisäasiainministeriön asettaman siviilikriisinhallinnan koordinaation järjestämistyöryhmän raportista ilmenee, siviilikriisinhallinta nähdään toimintana, jonka osia ovat konfliktien ehkäisy, akuutin kriisivaiheen kriisinhallinta sekä kriisien jälkihoito. On tosin tärkeää huomata, että kysyttäessä haastatelluilta aiheesta, konfliktinehkäisyn tilalla käytettiin sanoja ”kriisejä ennaltaehkäisevä toiminta”.

Kahta henkilöä lukuun ottamatta kaikki asiantuntijat näkivät siviilikriisinhallinnan kattavan kaikki kriisisyklin vaiheet. Nämä kaksi asiantuntijaa näkivät, ettei siviilikriisinhallinta voi kattaa kriisejä ennaltaehkäisevää toimintaa. Perusteluna käytettiin sitä, että ”kriisin ennaltaehkäisy ei kuulu siviilikriisinhallintaan, sillä kriisinhallinnassa puututaan tilanteeseen vasta, kun jokin kriisi jo olemassa”. Toinen huomio oli, että ”konfliktin ehkäisyä on vaikea todentaa, mikäli konfliktia ei synny. Onnistuessaan sitä ei ole olemassa”. Lisähuomiona esitettiin, ettei konfliktinehkäisy kokonaisuutena voi olla kansainvälisen yhteisön ulkopuolista toimintaa, vaan mikäli konfliktilta vältytään, tulee siitä antaa kunnia aina paikalliselle väestölle. Yksi haastatelluista otti esiin, että on tärkeää huomioida, puhutaanko tässä tarkoitetusta toiminnasta kriisien ennalta ehkäisynä vai konfliktin ehkäisynä. Esimerkiksi ulkoasiainministeriön kotisivuilla oli määrittelyä aiheesta: ”Kriisialueiden lisäksi siviilikriisinhallintatoimintaa harjoitetaan alueilla, joilla demokraattiset ja oikeusjärjestelmän rakenteet kaipaavat ulkopuolista vahvistusta, tukea ja koulutusta (…) Toiminta ulottuu varhaisvaroituksesta ja konfliktinestosta kriisien jälkeisiin vakauttamistoimiin”.

Useat haastatellut asiantuntijat ottivat esiin sen seikan, että siviilikriisinhallinta kattaa kaikki kriisin vaiheet, mutta käytännössä siviilikriisinhallintaoperaatiot ovat olleet kriisin jälkihoitoa. Syinä tähän esitettiin, ettei mikään valtio halua identifioitua kriisialueeksi, ja koska kansainvälinen operaatio nähdään stigmana, valtiot eivät kutsu apua mielellään ennen väkivaltaista konfliktia. Lisähuomiona voidaan todeta, että esimerkiksi Upsalan ylipiston konfliktin- ja rauhantutkimusyksikön määritelmän mukaan väkivaltainen konflikti alkaa silloin, kun jonkin hallituksen ja vastapuolen taistelut on vaatinut vähintään 25 kuolonuhria. Kansainvälinen yhteisö ei myöskään yleensä halua puuttua kriiseihin voimalla ilman vastaanottavan valtion pyyntöä ennen kuin kuolleiden ihmisten määrä nousee hyvin korkeaksi. YK:n peruskirja sallii ulkopuolisten väliintulon toiseen valtioon ilman kutsua vain, jos on tapahtunut vähintään ”gross human rights violations”.

Asiantuntijahaastatteluissa tuli esille, että normaalia hallitusten välistä viranomaisyhteistyötä tai kehitysyhteistyötä toteutetaan kuitenkin lähes joka maassa, mutta sitä ei voida pitää siviilikriisinhallintana, vaikka se tapahtuisi kriisiherkällä alueella, mikäli se ei tapahdu siviilikriisinhallintaoperaation mandaatilla.

Kriisin akuutti vaihe lueteltiin poikkeuksetta siviilikriisinhallintaan kuuluvaksi, vaikka käytännön keinot siihen nähtiinkin siviilitoimijoilla rajallisina. Käytännön kehityksen toivottiin muuttuvan tulevaisuudessa konflikteja tai kriisejä ennaltaehkäisevän toiminnan suuntaan. Helpoin ja tehokkain tapa ratkaista konflikti on vielä silloin, kun kukaan ei kiinnitä siihen vielä mitään huomiota. Kun tiedotusvälineiden ja yleisön huomio kiinnittyy konfliktiin, ovat väkivaltaisuudet usein jo alkaneet. Reaktiivisuuden tilalle kaivattiin lisää proaktiivisuutta. Tämän todettiin vaativan ennakointia ja varhaisvaroitusta, muutoksia voi hallita vain jos niistä pyrkii tulemaan tietoiseksi.

Siviilikriisinhallinnan toimintamuodot

Toimintamuodot kuvaavat niitä toimialoja ja yhteiskunnan sektoreita, joita siviilikriisinhallinnassa käytetään ja kehitetään kriisialueilla. Siviilikriisinhallinnan toimintamuodot vaihtelevat sen mukaan, missä kriisin vaiheessa työskennellään ja mikä on kriisin luonne ja tyyppi. Vaikka siviilikriisinhallinta yleisesti liitetään sotilaalliseen kriisinhallintaan, voidaan siviilikriisinhallintaa toteuttaa myös erikseen. Erään haastateltavan mukaan kaikki odotettavissa olevat kriisit eivät aina vaadi kansainvälisiä sotilaita, mutta siviileitä hyvin todennäköisesti.

Kysymys siitä, onko siviilikriisinhallinta puhtaasti kenttätoimintaa, jakaa mielipiteitä. EU on määritellyt poliittisen sovittelun ja sanktiot osaksi kriisinhallinnan siviili-instrumentteja. Kuudestatoista asiantuntijasta yhdeksän piti niitä osana siviilikriisinhallintaa. Kaksi heistä sanoi, etteivät sanktiot kuulu siviilikriisinhallintaan, mutta poliittinen sovittelu kylläkin. Esimerkkinä esitettiin Ahtisaaren toimiston Crisis Management Initiativen (CMI) Aceh -sovittelut. YK:n peruskirjan mukaan ei voida siirtyä voimallisempiin keinoihin, ellei sovittelua ja sanktioita ole ensin kokeiltu. Tällöin voidaan olettaa, että sovittelu ja sanktiot ovat osa perinteistä kriisinhallintaa.

Kesäkuussa 2000 Feiran Eurooppa-neuvosto päätti, että EU:n siviilikriisinhallinnan painopistealueet ovat siviilipoliisitoiminta (civil police), oikeusvaltioperiaate (rule of law), siviilihallinto (civil administration) ja siviilien suojelu (civil protection). Asiantuntijoilta kysyttiin, vastaavatko nämä heidän näkemyksiään siviilikriisinhallinnan neljästä tärkeimmästä toimialasta. Yhtä lukuun ottamatta kaikki pitivät niitä tärkeimpinä. Lisäyksiä ja tarkennuksia vaadittiin, mutta tärkeimmät ovat edustettuina. Erään haastateltavan mukaan siviilien suojelun ei pitäisi olla painopistealue, koska sitä ei ole toteutettu käytännössä.

Marraskuussa 2004 järjestetyn siviilikriisinhallinnan voimavarakonferenssin yhteydessä monitorointi hyväksyttiin unionin uudeksi siviilikriisinhallinnan toimialueeksi. Yksi haastateltava huomautti monitoroinnin olevan metodi eikä toiminta, minkä vuoksi se on ongelmallinen omana prioriteettialueenaan. Hän pitäisi ihmisoikeusmonitorointia parempana lisäyksenä. Eräs asiantuntija huomautti, että tämän lisäksi EU:n erityisedustajille annettava tuki on määritelty omaksi toiminnakseen. Erityisedustajia varten voidaan luoda tukirakenne, johon kootaan eri alojen asiantuntijoita.

Moni asiantuntija piti EU:n siviilikriisinhallinnan painopistealueiden termien kääntämistä suomenkielelle ja niiden määrittelemistä hyvin vaikeana. Esimerkiksi oikeusvaltion käsite (rule of law) on usein käännetty laajasti oikeusvaltioperiaatteeksi ja suppeasti oikeushallinnoksi. Oikeusvaltioperiaate tarkoittaa oikeuden lain ja järjestyksen kulttuuria, kun taas oikeushallinto viittaa oikeuslaitokseen, syyttäjälaitoksen, tuomioistuinten ja vankeinhoidon tai muihin vastaaviin järjestelyihin. Käännettäessä ”civil protection” -termiä pitäisi monen mielestä puhua suoraan käännettynä siviiliensuojelusta tai väestönsuojelusta. Toiset puhuvat pelastuspalvelusta tai pelastustoimesta, jotka nekin ovat itsessään eri asioita.

Käytännössä EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioissa on painopistealueista toteutettu vain poliisitointa ja oikeusvaltion vahvistamista. Siviilihallintoa sisältäviä operaatioita ei ole vielä toteutettu lainkaan. Eräs asiantuntija totesi tähän, että se johtuu osittain siitä, että ne ovat monimutkaisia eikä ole vielä kovin hyvin täsmentynyt se, mitä siviilihallinto kattaa. Joidenkin näkemysten mukaan se pitää sisällään vain keskus- ja paikallishallinnon kehittämisen, kun taas toisten mielestä siihen voi kuulua koko siviiliyhteiskunnan kehittäminen – kansalaisyhteiskunnasta valtion instituutioihin ja hallintorakenteisiin. Myös vaalitoiminta, talouden kehittäminen, vapaa media, koulutus, ihmisoikeudet ja jälleenrakennus voisivat olla erillisiä painopistealueita.

Monen asiantuntijan mukaan siviilikriisinhallinnan toimintamuotojen määrittelyä ei tule rajata EU:n painopistealueisiin. Tärkeänä pidettiin niiden yhteiskunnallisten rakenteiden ja instituutioiden tunnistamista, jotka ovat kriittisiä rauhan kannalta ja työskennellä niiden parissa eikä lukkiutua pelkästään EU:n määritelmiin. EU:n määritelmät saivat kritiikkiä osakseen, sillä Feirassa päätettiin sellaisista asioista, jotka kuuluvat EU:n ministerineuvoston päätösvaltaan ja jätettiin pois sellaisia alueita, jotka kuuluvat komissiolle. Tätä pidettiin hyvin keinotekoisena tapana määritellä siviilikriisinhallinnan tärkeimmät toimintamuodot. Huolta aiheutti muun muassa se, ettei sosiaali- ja terveydenhuoltoa riittävästi huomioida siviilikriisinhallinnan toimintamuodoissa, vaan siviilihallinto itsessään kattaa myös sen. Siviilikriisinhallinnan toimintamuotoja määriteltäessä toivottiin myös kolmannen sektorin huomioimista. Esimerkiksi Kansainvälisen Punaisen Ristin ja Caritas Internationaliksen toiminta tuottavat paljon niitä palveluita muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon osalta, jotka jäävät puuttumaan EU:n näkökulmasta.

Kansalaisjärjestöjen edustajat näkivät kriisialueilla toimivien kansalaisjärjestöjen tekevän myös siviilikriisinhallintatyötä, ja että niillä on omat erityiset toimintamuotonsa siviilikriisinhallinnan toteuttamisessa. Niitä olivat poliittisesti tunnustamattomien osapuolten avustus-, välitys- ja sovittelutyö, kansalaisyhteiskunnan osallistaminen ja kouluttaminen, tiedonvälitys ja sananvapaus, ympäristönsuojelu, miinanraivaus sekä ihmisoikeus- ja tasa-arvotehtävät.

Siviilikriisinhallinnan toteuttajat

Siviilikriisinhallinnan toteuttajilla tarkoitetaan niitä toimijaryhmiä, jotka kykenevät toimimaan siviilikriisinhallinnan eri osa-alueilla. Asiantuntijat olivat yksimielisiä siitä, että siviilikriisinhallintaa toteuttavia organisaatioita ovat kansainväliset järjestöt, jotka toimivat aina tietyn mandaatin mukaan. Kansalaisjärjestöjen ja yksityisen sektorin lukeutumisesta siviilikriisinhallintaan ei löytynyt yhtenäistä näkemystä.

Asiantuntijoilta kysyttiin myös, tarkoitetaanko siviilikriisinhallinnan siviilillä uhreja vai toimijoita. Haastatelluista kahdeksantoista vastasi, että siviili-sanalla viitataan toimijoihin eli voimavaroihin ja neljä haastateltua näki siviilit uhreina. Yksi haastateltu ei vastannut kysymykseen ja yksi vastasi, että siviilillä viitataan molempiin – sekä siviilikriisinhallinnan toimijoihin että kriisin uhreihin.

Valtaosa haastatelluista oli siis sitä mieltä, että siviilillä viitataan nimenomaan kriisialueen ulkopuoliseen toimijaan eikä kriisissä olevaan siviiliväestöön. Käsite on tässä suhteessa kuitenkin erään asiantuntijan mukaan ongelmallinen, koska kohteena on toisaalta nimenomaan siviiliyhteiskunta. Mutta toisaalta puhutaan myös turvallisuussektorin reformista tai ”demobilisation, disarmament and reintegration” (DDR) -konseptista, joissa siviilikriisinhallinnan kohteena ovat paikalliset aseelliset, puolisotilaalliset ja sotilaalliset toimijat. Heitä pyritään siviilimenetelmin demobilisoimaan, riisumaan aseista ja integroitumaan takaisin yhteiskunnan jäseniksi.

Siviili toimijana määritellään siviilikriisinhallinnan yhteydessä sulkemalla sotilaat pois toimijoiden joukosta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kaikki kriisialueen ei-sotilaat eli siviilit olisivat siviilikriisinhallinnan toimijoita.

Osalla toimijoista on silti sotilastausta tietyissä tehtävissä, kuten erityistä asiantuntijuutta edellyttävässä aseellisten ryhmien yhteiskuntaan uudelleen integroimisessa. He työskentelevät kuitenkin aina siviilikriisinhallintaoperaation alla siviileinä.

On käyty keskusteluja, kuuluvatko sotilaallisten organisaatioiden ”civil-military cooperation” (CIMIC) ja ”provincial reconstruction team” (PRT) -konseptit siviilikriisinhallintaan. Kuusi asiantuntijaa oli sitä mieltä, etteivät ne ole siviilikriisinhallintaa, koska toimijoina on pääasiassa sotilaita ja he palvelevat ensisijaisesti sotilasorganisaation intressejä.

Yksityisen sektorin osuudesta todettiin, että EU:n tulisi ottaa mallia YK:sta, jossa on alkanut keskustelu yksityisen sektorin roolista konfliktialueilla. Eräs haastatelluista muistutti yksityisen sektorin osallistumisen kriisinhallintaan olevan vaarallista, sillä esimerkiksi Irakissa työskentelee noin 20 000 kansainvälistä siviilihenkilöä rauhan kannalta kyseenalaisissa turvallisuusalan tehtävissä. Toisaalta esille on tullut myös niin kutsuttu ”democracy out of the box” -malli, jossa yksityiset yritykset kehittäisivät muun muassa kommunikaatioinfrastruktuuria kriisialueilla.

Lähes kaikki asiantuntijat lukivat kansalaisjärjestöt mukaan siviilikriisinhallinnan toimijoiksi ja niiden roolia pidettiin tärkeänä. Useimmat haastateltavista pitivät myös paikallista väestöä siviilikriisinhallinnan toimijoina. Vasta-argumenttina tosin esitettiin, etteivät kriisin aiheuttajat voi olla kriisinhallitsijoita.

Valtiollisesta näkökulmasta valtion viranomaiset ovat usein siviilikriisinhallinnan tärkeimpiä toimijoita. Esimerkiksi ulkoasiainministeriön tulevaisuuskatsauksessa (2003) todetaan: ”EU:n siviilikriisinhallinnan kehittämistarpeissa painottuvat sekä kapasiteettiin että toimintamekanismeihin liittyvät kysymykset. Suomen osalta siviilikriisinhallinnassa korostuu henkilö- ja taloudellisten valmiuksien kehittäminen siviilikriisinhallinnan kaikilla viranomaistahoilla.”

Siviilikriisinhallinnan keinot

Siviilikriisinhallinnan keinoista vallitsi asiantuntijoiden välillä yhteisymmärrys; ne vaihtelevat operaatiotyyppien mukaan tarkkailu- ja neuvontatehtävistä paikallisia viranomaisia korvaaviin tehtäviin. Kaikki toimintamuodot voivat olla tarkkailutyyppisiä tehtäviä. Ne voivat olla myös luonteeltaan avustavia neuvonta- tai koulutustehtäviä. Keinoina voivat olla myös paikallisia viranomaisia sijaistavat tehtävät. Etenkin viranomaistehtävät saattavat alkaa operaation alussa sijaistehtävinä ja siirtyä paikallisen viranomaistahon kehityksen myötä neuvontatehtäviksi ja lopulta tarkkailu- ja raportointitehtäviin. Operaatioiden toiminta-aika riippuu kriisin luonteesta ja saavutettavasta kehitysnopeudesta. Operaatiot loppuvat yleensä tarkkailu- ja raportointivaiheiden jälkeen, jolloin kansainvälisillä toimijoilla ei välttämättä ole enää paikalliseen yhteiskuntaan vaikuttavaa varsinaista roolia.

Yhteenveto

Yhteenvetona siviilikriisinhallinnan määritellystä voidaan todeta, että asiantuntijat olivat suhteellisen yksimielisiä siviilikriisinhallinnan toiminta-ajatuksesta, päämääristä ja keinoista. Toimintakentästä vallitsee varsin erilaisia näkemyksiä etenkin kriisityyppejä määriteltäessä. Toimintamuotojen osalta ilmeni eniten sekaannusta liittyen EU:n painopistealueiden sisältöön, termien suomeksi kääntämiseen sekä varsinaisten painopistealueiden lisäksi huomioitaviin toimialoihin. Suurimmat näkemyserot siviilikriisinhallintaa yhteisesti määriteltäessä vallitsivat sen toteuttajista sekä siitä, miten siviili nähdään suhteessa siviilikriisinhallinnan käsitteeseen.

Johtopäätökset

Siviilikriisinhallinta on laaja ja jatkuvasti kehittyvä toimintamuoto. Jokaisen kriisin kohdalla on kyse usean eri toimialan yhteistyöstä ja osaamisfuusioista, joiden tuloksena syntyy kokonaan uusia näkökulmia ja toimintakulttuureja.

Siviilikriisinhallinnan käsite ei toistaiseksi ole saanut vakiintunutta yhteisesti hyväksyttyä määritelmää. Se laajenee, kehittyy ja vaatii systemaattista seuraamista. Käsitteen ongelmallisuus ilmenee sen useissa ja laajoissa merkityssisällöissä sekä käyttötavoissa. Selvimmät ongelmakohdat liittyvät tässä yhteydessä pohjoismaiseksi siviilikriisinhallinnaksi kutsutun ja EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan siviilikriisinhallinnan välisiin eroihin. Niistä käytetään samaa termiä – siviilikriisinhallinta – tarkoittaen eri asiaa, mutta osittain samoja resursseja.

Jaoin edellä siviilikriisinhallinnan käsitteen kuuteen osaan. Käsite on tästä huolimatta kuitenkin hyvin vaikeasti määriteltävissä. Sen yhteiselle määritelmälle on Suomessa silti hyvät edellytykset. Niin kauan kuin siviilikriisinhallinnan toimijat eivät puhu samaa kieltä, voi valmiuden kehittäminen, organisointi ja resursointi muodostua vaikeaksi. Määritelmät eivät ole makuasioita, vaan niillä voi olla välillisesti hyvinkin tuntuvia, jopa traagisia seurauksia kriiseihin jouduttaessa. Se voi viimein maksaa jopa ihmishenkiä kriisialueen paikalliselle väestölle ja kriisinhallintaan osallistuville jäsenmaille.

Tehokkaan toiminnan taustalla ei tietenkään ole pelkästään käsitteellinen yhteisymmärrys, vaan siihen tarvittavat resurssit. Kansalaiskeskustelun aloittaminen siviilikriisinhallinnasta sotilaallisen kriisinhallinnan rinnalla lisäisi kansalaisten tietämystä kriisinhallinnan mahdollisuuksista. Tämä johtaisi kenties laaja-alaisen osaamisen parempaan saatavuuteen siviilikriisinhallinnan tehtäviin ja Suomessa vallitsevan poliittisen tahdon parempaan käytännön toteuttamiseen.

Kriisit ovat osa maailman jatkuvaa todellisuutta ja siviilikriisinhallinta on kallista, aikaa vievää ja riskialtista. Ilman omistautumista, osaamista ja toimijoiden välistä yhteisymmärrystä niitä ei kyetä asianmukaisesti hallitsemaan.

Mikaeli Langinvainio on valtio-opin opiskelija Jyväskylän yliopistossa ja on toiminut rauhanturvaajana Kosovossa vuosina 2002–2003.



LIITE

Haastattelut

Hellenberg, Timo; EU-päällikkö, Aleksanteri-instituutti

Häikiö, Antti; kansallinen koordinaattori, sisäasiainministeriö, kansainvälisten turvallisuusasioiden ryhmä, siviilikriisinhallinta

Jaakonsaari, Liisa; ulkoasiainvaliokunnan puheenjohtaja, eduskunta

Jalonen, Olli-Pekka; yksikön johtaja, puolustusministeriö, puolustuspoliittinen osasto, kansainvälisen puolustuspolitiikan yksikkö

Laamanen-Ryter, Anu; yksikön päällikkö, ulkoasiainministeriö, poliittinen osasto, siviilikriisinhallintayksikkö

Laine, Eero; poliisiylitarkastaja, sisäasiainministeriö, poliisiosasto

Löövi, Kalle; kansainvälisen avun päällikkö, Suomen Punainen Risti

Rinkineva, Kristiina; ohjelmajohtaja, Crisis Management Initiative, Conflict Prevention and Crisis Response -ohjelma

Ruohomäki, Olli; neuvonantaja, ulkoasiainministeriö, kehityspoliittinen osasto, toimialapolitiikan yksikkö

Seppo, Maija; ohjelmajohtaja, Kehitysyhteistyön palvelukeskus – KEPA ry

Söder, Jouko; lääkintäneuvos, sosiaali- ja terveysministeriö, hallinto-osasto, valmiusyksikkö

Vesa, Unto; amanuenssi, Tampereen yliopisto, rauhan- ja konfliktin tutkimuskeskus

Sähköiseen kyselyyn vastanneet henkilöt

Dahlgren, Taina; Public Outreach Officer in Iraq, UNDP

Järvinen, Taina; projektitutkija

Karanko, Kari; lähetystöneuvos, ulkoasiainministeriö, Afrikan ja Lähi-idän osasto, Itä- ja Länsi-Afrikan yksikkö

Kokkarinen, Helinä; kansallinen asiantuntija, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö, DGE IX, siviilikriisinhallinta

Laakso, Liisa; professori, Jyväskylän yliopisto, yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitos, kansainvälinen kehitysyhteistyö

Leinonen, Mika-Markus; lähetystöneuvos, Suomen pysyvä edustusto EU:ssa, siviilikriisinhallinta

Lindgren, Anssi; erityisasiantuntija, Suomen NATO -edustusto

Pitkänen, Paavo; maakunnan vaalipäällikkö, UNOPS

Sallinen, Anu; tutkija, ulkopoliittinen instituutti

Taavitsainen, Hannu; ministeri Rajamäen poliittinen erityisavustaja, sisäasiainministeriö

Teräväinen, Matti; maakunnan vaalipäällikkö, UNOPS

Esitetyt kysymykset

  1. Luetaanko poliittinen sovittelu ja diplomatia sekä pakotteet mielestänne siviilikriisinhallinnaksi?
  2. Onko siviilikriisinhallinnan käsite mielestänne hyvin jäsentynyt poliittisessa keskustelussa?
  3. Vallitseeko käsitteen sisällöstä yhteisymmärrys sen toimijoiden välillä?
  4. Jos käsite on nykyisellään jäsentymätön, aiheuttaako se mielestänne ongelmia käytännön
    a) poliittisessa harkinnassa ja päätöksenteossa? Kyllä/Ei
    b) siviilikriisinhallintaoperaation toimeenpanossa? Kyllä/Ei
    c) siviilikriisinhallintaoperaation toteutuksessa? Kyllä/Ei
    d) siviilikriisinhallinnan koulutuksessa? Kyllä/Ei
    e) teidän työssänne? Kyllä/Ei
    f) jos a)-e) kyllä, minkälaisia ongelmia saattaa esiintyä?
  5. Onko siviilikriisinhallinnan käsite teille itsellenne selkeä?
  6. Mitä siviilikriisinhallinnalla tarkoitetaan? Miltä osin siviilikriisinhallinta on määrittynyt?
    a) julkisessa keskustelussa
    b) teidän näkökulmastanne
    b1) Määrittele vapaasti siviilikriisinhallinnan
    päämäärät ja idea
    b2) tavoitteet kentällä
    b3) instrumentit/toimintamuodot kentällä
    b4) keinot/metodit/mekanismit
  7. Missä yhteydessä ja milloin (vuosi suunnilleen) olette tavannut siviilikriisinhallinnan käsitteen ensimmäisen kerran?
  8. Tarkoitettiinko käsitteellä tuolloin eri asiaa kuin nykyään? Onko käsitteen sisältö muuttunut tai laajentunut?
  9. Korvasiko siviilikriisinhallinnan käsite mielestänne jonkin/joitakin toisia käsitteitä?
  10. Onko siviilikriisinhallinnan kehittämiselle ja entistä vahvemmalle osallistumiselle Suomessa poliittinen tahto?
  11. Kuinka tämä poliittinen tahto todentuu käytännössä?
  12. Siviilikriisinhallinta on (valitse yksi tai useampi)
    a) kriisejä ennaltaehkäisevää toimintaa
    b) akuutin kriisivaiheen toimintaa
    c) kriisin jälkihoitoa
    Mahdollisia huomioita:
  13. Mitä tarkoitetaan siviilikriisinhallinnan siviileillä? (valitse jompikumpi) Uhreja/Toimijoita
  14. Valmistaudutaanko siviilikriisinhallinnassa kansallisten (kotimaan) vai kansainvälisten kriisien hallitsemiseen? Kotimaisten, kansainvälisten: ensisijaisesti kotimaisten, ensisijaisesti kansainvälisten: molempien
  15. Mihin politiikkalohkoon siviilikriisinhallinta kuuluu (valitse yksi tai useampi)
    a) ulkopolitiikkaa
    b) kehityspolitiikkaa
    c) sisäpolitiikkaa
    d) turvallisuuspolitiikkaa
    e) puolustuspolitiikkaa
    f) kauppapolitiikkaa
    g) sosiaali- ja terveyspolitiikkaa
    h) oikeuspolitiikkaa
    Mahdollisia huomioita:
  16. EU on määritellyt siviilikriisinhallintaa siinä käytettävien instrumenttien ja toimintojen mukaan. Kesäkuussa 2000 Euroopan unionin neuvosto määritteli siviilikriisinhallinnan prioriteettitoimialoiksi siviilipoliisitoiminnan, pelastustoiminnan, oikeusvaltion kehittämisen ja siviilihallinnon. Ns. Feiran päätökset eivät sulje pois mahdollisuutta laajentaa EU:n siviilikriisinhallintaa muillekin sektoreille. Vastaavatko Euroopan unionin päätökset teidän näkemyksiänne neljästä tärkeimmästä toimialasta?

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org