Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Operaatioita pienellä budjetilla

Senja Korhonen ja Markus Peltola


Operaatioita
pienellä budjetilla

T ammikuussa 2003 aloitettiin Euroopan unionin ensimmäinen siviilikriisinhallintaoperaatio, ja syyskuuhun 2005 mennessä EU on toteuttanut jo kahdeksan operaatiota. Parhaimmillaan EU:lla on ollut käynnissä seitsemän yhtäaikaista operaatiota1. Alle kahdessa vuodessa siviilikriisinhallinnan toiminta-aste on noussut eksponentiaalisesti. Operatiivisista harppauksista huolimatta EU:n institutionaaliset toimintaedellytykset eivät ole juurikaan kehittyneet. EU:n neuvoston siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevissa ohjeissa todetaan, että operaatioiden onnistuminen liittyy kiinteästi rahoitusmenettelyihin ja rahoitusvoimavaroihin2. Tärkeydestään huolimatta siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitus on kuitenkin osoittautunut ongelmalliseksi; ratkaisua yhtenäiseksi menettelytavaksi ei ole löydetty, vaan kaikkien siviilikriisinhallintaoperaatioiden kohdalla on turvauduttu poikkeusmenettelyihin.

Esittelemme ensiksi EU:n käynnissä olevat seitsemän siviilikriisinhallintaoperaatiota keskittyen erityisesti niiden tehtäviin. Tämän jälkeen valotamme EU:n siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan viitekehyksessä.

Euroopan unionin vahva läsnäolo Länsi-Balkanilla

Länsi-Balkanin vakaus on pitkään ollut yksi EU:n ulkopolitiikan tärkeimmistä tavoitteista. Vuonna 1999 hyväksytty Kaakkois-Euroopan vakaussopimus on yksi keino lisätä rauhaa ja turvallisuutta alueella. Vakaussopimus solmittiin EU:n aloitteesta, ja sen täytäntöönpanoon on osallistunut yli 40 maata tai kansainvälistä järjestöä. EU on aloittanut myös erillisen vakautus- ja yhdentymisprosessin Albanian, Bosnia-Hertsegovinan, Kroatian, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Serbia ja Montenegron kanssa. EU tukee maiden poliittista, taloudellista ja institutionaalista kehitystä kohti mahdollista EU-jäsenyyttä. Vuodesta 1991 lähtien Länsi-Balkanilla on toiminut myös Euroopan yhteisön tarkkailuvaltuuskunta (ECMM), joka EU:n neuvoston päätöksellä muutettiin EU:n tarkkailuvaltuuskunnaksi (EUMM) joulukuussa 2000. Valtuuskunnan tehtävänä on ollut seurata erityisesti poliittisen ja turvallisuustilanteen kehitystä, rajavalvontatyötä ja pakolaisten paluun järjestämistä.

Kriisinhallintavalmiuksiensa kehittyessä EU on pystynyt käynnistämään Länsi-Balkanilla myös useita kriisinhallintaoperaatioita. Syyskuussa 2005 Bosnia-Hertsegovinassa toimi EU:n poliisioperaatio (EUPM) ja sotilasoperaatio (EUFOR - Althea), joka on jatkanut Nato-johtoisten turvallisuusjoukkojen (SFOR) toimintaa maan turvallisuuden valvomisessa. Lisäksi EU:lla oli poliisioperaatio (EUPOL Proxima) Makedoniassa.

Poliisivoimien uudistaminen Bosnia-Hertsegovinassa

EU:n ensimmäinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alle kuuluva kriisinhallintaoperaatio oli poliisioperaatio, ja se aloitettiin Bosnia-Hertsegovinassa vuoden 2003 alussa. EU:n poliisioperaatio (EUPM) perustettiin maahn jatkamaan YK:n kansainvälisten poliisijoukkojen (IPTF) toimintaa3. Poliisioperaation tehtävänä on ollut avustaa Bosnia-Hertsegovinaa sen omien pysyvien poliisivoimien perustamisessa ja poliisitoiminnan kehittämisessä vuonna 1995 solmitun Daytonin rauhansopimuksen tavoitteiden mukaisesti4. Juuri poliisivoimien uudistaminen on ollut suuri haaste kansainväliselle yhteisölle, sillä Bosnian sodan (1992–95) jäljiltä maassa toimi kolmet erilliset poliisivoimat – bosnialaisten, kroaattien ja serbien – joilla kullakin oli oma hallinnollinen järjestelmänsä.

Lähes kolmen vuoden ajan EU on valvonut, ohjannut ja seurannut Bosnia-Hertsegovinan poliisitoiminnan kehittymistä. EU:n poliisioperaatio on pyrkinyt erityisesti parantamaan Bosnia-Hertsegovinan poliisivoimien kykyä toimia itsenäisesti ja vastuullisesti sekä kykyä toimia järjestäytynyttä rikollisuutta ja korruptiota vastaan. Lisäksi poliisioperaatio on pyrkinyt avustamaan poliisivoimien taloushallinnon ja institutionaalisen rakenteen kehittämisessä. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi poliisioperaatio on toteuttanut seitsemää toimintaohjelmaa5, joista viisi on ollut temaattisia ja kaksi institutionaalisia. Temaattiset toimintaohjelmat ovat koskeneet rikospoliisin työtä, poliisien kouluttamista, poliisivoimien sisäistä tutkintaa, poliisivoimien hallintoa ja yleisen järjestyksen ylläpitoa. Institutionaaliset toimintaohjelmat ovat puolestaan keskittyneet rajavalvonnasta vastaavan keskuksen ja valtiollisen rikollisuutta tutkivan laitoksen perustamiseen.

EU:n poliisioperaatiossa on työskennellyt lähes 900 siviilipoliisia, joista vuonna 2004 yli puolet (472) oli jäsenmaiden lähettämiä ja loput kansainvälisiä työntekijöitä (61) sekä Bosnia-Hertsegovinasta paikallisesti palkattuja henkilöitä (329)6. Operaatiossa työskenteli yhdeksän suomalaista syyskuussa 2005. Yhteisen toiminnan mukaisesti poliisioperaatio on tehnyt yhteistyötä EU:n Bosnia-Hertsegovinan erityisedustajan kanssa ja raportoinut tälle. Poliisioperaatio on tehnyt yhteistyötä myös alueella toimivien muiden kansainvälisten järjestöjen, kuten Etyjin ja YK:n pakolaisasioiden päävaltuutetun kanssa.

Poliisivoimien uudistaminen Makedoniassa

EU:n ensimmäinen kriisinhallintaoperaatio entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa oli sotilasoperaatio FYROM/CONCORDIA7, jonka EU aloitti maaliskuun lopussa 2003 Makedonian presidentin Trajkovskin pyynnöstä. EU:n operaatio perustettiin Naton päättyneen operaation tilalle turvaamaan rauhaa ja valvomaan elokuussa 2001 solmitun, seitsemän kuukautta kestäneet aseelliset taistelut päättäneen Ohridin puitesopimuksen täytäntöönpanoa.

EU:n sotilasoperaatio päättyi 15.12.2003, jolloin poliisioperaatio EUPOL Proxima aloitettiin. EU:n neuvosto oli hyväksynyt yhteisen toiminnan8 aikaisemmin syyskuussa. Kuten Bosnia-Hertsegovinassa, Makedoniassakin poliisioperaation tehtävänä on ollut poliisivoimien uudistamisen ja poliisitoiminnan kehittämisen valvominen, ohjaaminen ja seuraaminen. Myös sen erityistehtäväalueet ovat olleet samanlaiset: poliisioperaatio on avustanut Makedonian sisäasiainministeriön rakenteiden uudistamisessa, tukenut rajayhteistyön ja rikollisuuden vastaisen toiminnan kehittämisessä sekä avustanut paikallisia poliisijoukkoja luomaan luottamukselliset suhteet väestöön.

Euroopan unionin kasvava rooli Afrikassa

EU tukee Afrikassa käynnissä olevien konfliktien ratkaisemista ja uusien konfliktien ehkäisemistä siviilikriisinhallinnan keinoin. Tehostaakseen toimintaansa rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi mantereella EU on hyväksynyt muun muassa yhteisen näkemyksen9 konfliktien ehkäisemiseksi, hallitsemiseksi ja ratkaisemiseksi Afrikassa sekä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan puitteissa toteutettavan toimintasuunnitelman10 rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi Afrikassa. Marraskuussa 2004 hyväksytyn toimintasuunnitelman mukaan EU voi antaa tukea Afrikan maille tai Afrikan maiden järjestöille eri toiminta-alueilla, joita ovat muun muassa sotilaiden riisuminen aseista, demobilisoiminen ja yhteiskuntaan integroiminen (DDR) ja turvallisuussektorin uudistaminen (SSR). Lisäksi EU voi tarvittaessa tarjota koulutusta ja varusteita sekä teknistä tukea esimerkiksi operaatioiden suunnittelussa.

Poliisivoimien ja turvallisuussektorin uudistaminen Kongon demokraattisessa tasavallassa

Syyskuussa 2005 EU:lla oli käynnissä kolme siviilikriisinhallintaoperaatiota kahdessa Afrikan maassa: kaksi Kongon demokraattisessa tasavallassa ja yksi Sudanin Darfurissa. EU:n ensimmäinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalle kuuluva kriisinhallintaoperaatio Afrikassa oli kuitenkin sotilasoperaatio Artemis, joka toteutettiin Iturin alueella Kongon demokraattisessa tasavallassa vuonna 2003. YK:n turvallisuusneuvosto oli päätöslauselmallaan 148411 valtuuttanut perustettavaksi väliaikaisen monikansallisen sotilasoperaation parantamaan Iturin alueen turvallisuutta yhdessä YK:n operaation (MONUC) kanssa, jotta alueella sijaitsevan Buninin kaupungin humanitaariseen hätätilanteeseen olisi pystytty kunnolla vastaamaan. Iturin alueen turvallisuustilanne oli kärjistynyt keväällä 2003 paikallisten aseistettujen ryhmien valtataistelun seurauksena. EU päätti käynnistää alueella YK:n päätöslauselman mukaisen sotilasoperaation kesäkuussa 200312. Operaatio päättyi 1.9.2003.

Artemis-sotilasoperaation jälkeen EU on jatkanut Kongon demokraattisen tasavallan siirtymähallinnon tukemista kahden siviilikriisinhallintaoperaation avulla. Ensimmäisen operaation, poliisioperaatio EUPOL Kinshasan aloittamisen EU hyväksyi joulukuussa 200413. Kongon siirtymähallitus oli pyytänyt lokakuussa 2003 EU:lta tukea integroidun – eri poliittisten ja etnisten ryhmien jäsenistä koostuvan – poliisiyksikön perustamisessa Kinshasaan. Poliisiyksikön perustaminen oli kirjattu joulukuussa 2002 solmittuun, Kongon sisällissodan päättäneeseen rauhansopimukseen (niin kutsuttu Pretorian sopimus) ja sen tehtäväksi oli määritelty sisäisen turvallisuuden parantaminen.

EU aloitti toimintansa Kongossa kuitenkin jo loppukeväästä 2004 sen jälkeen, kun EU:n neuvosto oli tehnyt päätöksen14 integroidun poliisiyksikön perustamisen tukemisesta. EU ryhtyi ensin kunnostamaan koulutuskeskusta, hankkimaan tarvittavia varusteita ja kouluttamaan poliiseja. Näistä toimista vastasi pääasiassa komissio, ja ne rahoitettiin Euroopan kehitysrahaston kautta. Jäsenmaat puolestaan tarjosivat poliiseille varusteita ja lähettivät 18 asiantuntijaa kouluttamaan 1000 poliisia. Toiminta Kongossa muuttui turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alle kuuluvaksi siviilikriisinhallintaoperaatioksi (EUPOL Kinshasa) tammikuussa 2005. Poliisioperaation tehtävänä on ollut tukea keväällä 2005 toimintansa aloittanutta integroitua poliisiyksikköä tarkkailemalla sen toimintaa ja neuvomalla toiminnan kehittämisessä. Operaatioon on osallistunut 30 siviilipoliisia eri jäsenmaista.

EU on työskennellyt Kongossa yhteistyössä YK:n kanssa, sillä YK:n operaation siviilipoliisiyksikkö on ollut vastuussa kansainvälisten järjestöjen toteuttamien, Kongon koko poliisivoimien uudistamiseen liittyvien tehtävien koordinoimisesta. EUPOL Kinshasa -operaatio on näin ollen esimerkki EU:n sitoutumisesta monenväliseen yhteistyöhön kriisinhallinnassa ja heijastaa EU:n ja YK:n yhteisessä julkilausumassaan15 asettamia tavoitteita.

Integroidun poliisiyksikön perustamisen tukemisen lisäksi EU on ryhtynyt tukemaan turvallisuussektorin uudistamista hyväksymällä toukokuussa 2005 päätöksen asiantuntijoiden lähettämisestä Kongoon EUSEC DC Congo -operaation puitteissa16. Operaatio aloitettiin kesäkuussa 2005. Kongoon lähetettyjen kahdeksan asiantuntijan, jotka on valittu niin jäsenmaista kuin EU:n instituutioistakin, tehtäväksi määriteltiin Kongon armeijan avustaminen hyvän hallinnon periaatteiden soveltamisessa. Asiantuntijat on sijoitettu Kongon valtiollisiin instituutioihin, kuten puolustusministeriöön, armeijaan sekä kansalliseen aseistariisunta-, demobilisaatio- ja integrointitoimikuntaan.

Afrikan unionin operaation tukeminen Sudanin Darfurissa

EU on tukenut Afrikan unionin toimia Sudanin Darfurissa vuodesta 2003 jatkuneen väkivaltaisen konfliktin lopettamiseksi. EU:n ensisijaiset avustuskeinot ovat olleet taloudellisia: EU on myöntänyt yhteensä noin 570 miljoonaa euroa muun muassa humanitaarisen tilanteen parantamiseksi, Tshadissa oleskelevien sudanilaisten pakolaisten auttamiseksi ja rauhaan pyrkivän poliittisen prosessin tukemiseksi17. Lisäksi EU on tukenut huhtikuussa 2004 solmitun tulitaukosopimuksen valvontaa lähettämällä Darfuriin sotilastarkkailijoita sekä tarjoamalla teknistä ja logistista tukea tulitaukosopimuksen valvontaa johtavalle Afrikan unionin AMIS-operaatiolle.

Heinäkuussa 2005 EU:n neuvosto hyväksyi yhteisen toiminnan18, jolla valtuutettiin siviili- ja sotilaskomponenteista muodostuvan operaation lähettäminen Darfuriin tukemaan AMIS II -operaatiota, jonka tehtäviksi Afrikan unioni määritteli lokakuussa 2004 konfliktin osapuolien välisen luottamuksen lisäämisen, siviilien suojelun ja humanitaarisen tilanteen parantamisen. Päätös operaatiosta perustuu EU:n toukokuussa 2005 hyväksymään ”pakettiin”19 EU:n lisätuesta AMIS II -operaatiolle. ”Paketin” esitysten mukaisesti operaatioon osallistuvien siviilien tehtäviksi määriteltiin AMIS II -operaation siviilipoliisiyksikön henkilökunnan kouluttaminen ja avustaminen Afrikan unionin sihteeristön poliisiyksikön perustamisessa. Sotilaiden tehtäviksi puolestaan määriteltiin teknisen avun antaminen AMIS II -operaation kaikilla komentotasoilla, Afrikan unionin lähettämien sotilaiden ja tarkkailijoiden kouluttaminen sekä tarvittaessa ilmatilan valvominen.

EU:n operaatio Darfurissa on ensimmäinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla toteutettu siviili-sotilas -operaatio. Darfurissa EU ja Nato, joka on myös lupautunut tukemaan AMIS II -operaatiota, työskentelevät rinnakkain niin kutsutun Berlin Plus -järjestelmän ulkopuolella.

Siviilikriisinhallintaa yhä kaukaisemmilla alueilla

Irakilaisten oikeushallinnon virkamiesten kouluttaminen

EU on osallistunut Irakin jälleenrakennukseen vuoden 2003 jälkeen myöntämällä taloudellista tukea esimerkiksi humanitaarisiin tarpeisiin, julkisen sektorin palveluiden uudelleenaloittamiseen ja työttömyyden vähentämiseen. EU on tukenut myös maan poliittista ja oikeudellista kehitystä aloittamalla siviilikriisinhallintaoperaation irakilaisten tuomareiden, syyttäjien, poliisiesimiesten ja vankeinhoitolaitoksen korkeiden virkamiesten kouluttamiseksi. EU:n neuvosto hyväksyi oikeusvaltio-operaation (EUJUST LEX) aloittamisen maaliskuussa 200520. Operaatio käynnistettiin virallisesti vasta heinäkuussa.

EU:n operaation tehtäviksi määrättiin kaiken kaikkiaan noin 770 ammattilaisen kouluttaminen rikosoikeusjärjestelmän tehtäviin ja järjestelmän eri toimijoiden – tuomareiden, syyttäjien, poliisiesimiehien ja vankeinhoitolaitosten virkamiesten – välisen yhteistyön edistäminen. Irakin huonon turvallisuustilanteen takia koulutus päätettiin järjestää EU:n alueella tai yhdessä Irakin naapurimaista.

EU on osallistunut rauhan edistämiseen Lähi-idässä myös perustamalla huhtikuussa 2005 EU:n Lähi-idän erityisedustajan Ramallahissa sijaitsevaan toimistoon poliisiyksikön (EU COPPS), jonka tehtävänä on ollut ohjata palestiinalaista poliisijohtoa sekä valvoa poliisivoimien uudistamisen eteneminen. Toimiston perustaminen on ollut osa EU:n korkean edustajan esittämää ja Eurooppa-neuvoston marraskuussa 2004 hyväksymää lyhyen ajan toimintaohjelmaa, jolla palestiinalaisviranomaisia on pyritty tukemaan turvallisuussektorin uudistamisessa, vaalien järjestämisessä ja talouden kehittämisessä.21

Rauhanprosessin tarkkaileminen Acehissa

Syyskuussa 2005 EU:n neuvosto teki päätöksen Indonesian Acehissa toteutettavasta tarkkailuoperaatiosta22. Operaatio päätettiin lähettää alueelle sen jälkeen, kun Indonesian hallitus oli pyytänyt EU:ta antamaan tukensa Vapaa Aceh -liikkeen ja Indonesian hallituksen välisen konfliktin päättäneen yhteisymmärryspöytäkirjan täytäntöönpanon valvomisessa. Konfliktin osapuolet allekirjoittivat pöytäkirjan Helsingissä elokuussa 2005. Operaatio päätettiin toteuttaa EU-johtoisesti yhteistyössä Kaakkois-Aasian maiden järjestön (ASEAN) sekä Norjan ja Sveitsin kanssa.

Tarkkailuoperaation suunnittelu toteutettiin nopeasti ja ensimmäinen tarkkailuryhmä, joka koostui 80 EU:n ja Kaakkois-Aasian maiden järjestön nimeämästä asiantuntijasta, lähetettiin Acehiin elokuussa. Operaatio alkoi virallisesti 15.9.2005. Sen tehtäviksi määriteltiin muun muassa Vapaa Aceh -liikkeen sotilaiden aseistariisumisen ja yhteiskuntaan sopeuttamisen sekä lainsäädännön muuttamisprosessin ja ihmisoikeustilanteen tarkkaileminen. Muiksi tehtäviksi määriteltiin ratkaisujen tekeminen armahdustapauksissa ja yhteisymmärryspöytäkirjasta tehtyjen valitusten tutkiminen.

Tarkkailuoperaatioon osallistuvia siviilejä on 226, joista noin 130 on lähetetty EU-maista sekä Norjasta ja Sveitsistä. Loput 96 henkilöä on lähetetty viidestä Kaakkois-Aasian maasta, Brunein sulttaanikunnasta, Filippiineiltä, Malesiasta, Singaporesta ja Thaimaasta.23 Suomesta tarkkailuoperaatioon on osallistunut 28 asiantuntijaa.

Kriisinhallintaoperaatioiden rahoituskehykset

Budjettinäkökulmasta EU:n kriisinhallintatoimet voidaan jakaa kolmeen pääryhmään24:

  1. Yhteisön instrumenttien mukaiset toimet (I pilari), jotka rahoitetaan kulloistakin toimea vastaavasta yhteisön budjettikohdasta. Tähän ryhmään kuuluu myös sellaisia toimia, jotka ensi näkemältä vaikuttaisivat kuuluvan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan, kuten miinanraivaus, oikeusvaltion vahvistaminen, vaalitarkkailu, pakolaisten turvallisuuden vahvistaminen ja aseistariisunta.
  2. Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimet (II pilari), joilla on sotilaallista tai puolustuksellista merkitystä, eivät sisälly yhteisön talousarvioon, vaan jäsenvaltiot vastaavat kuluista erikseen sovitulla tavalla25.
  3. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimet, joihin ei liity sotilaallisia tai puolustuksellisia näkökohtia, rahoitetaan pääsääntöisesti yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjettikohdasta (II pilari). Siviilikriisinhallintaoperaatiot kuuluvat tähän ryhmään.

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alle kuuluvien siviilikriisinhallintaoperaatioiden kulut jaetaan edelleen kahteen pääluokkaan, hallinnollisiin (yleisiin) kuluihin ja toimintakuluihin26. Pääsääntönä on, että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetista katettaisiin kaikki kulut, niin palkat, varusteet kuin hallinnolliset kustannuksetkin. Poikkeustapauksessa neuvosto voi yksimielisellä päätöksellään osoittaa toimintakulut jäsenmaiden maksettaviksi tietyn bruttokansantuotteeseen perustuvan jaon mukaisesti tai vaihtoehtoisesti lähettäjävaltion periaatteen mukaisesti, jolloin jäsenvaltiot vastaavat lähettämänsä henkilöstön kuluista.27

Taulukko 1. EU:n ulkosuhteiden, yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja momentin 19.03.03 määrärahat vuosina 2002–2006 (miljoonaa euroa) 30.

2002 2003 2004 2005 2006 (arvio)
EU:n ulkosuhteiden määrärahat yhteensä 3 242 3 297 3 047 3 062 3 293
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan määrärahat 30 47,5 62,6 62,2 62,4
Momentin 19.03.03 määrärahat31 8 27 34,5 30,7 35

Pysyvien edustajien komitea on todennut, että on mahdotonta löytää yleispätevää toimintamallia siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoittamiseksi. Neuvosto onkin päättänyt, että niin kauan kuin täysi yhteisörahoitus ei ole mahdollista, tulisi menoista huolehtia siten, että jäsenmaat vastaavat lähettämänsä henkilöstön palkoista, ja kaikki muut operaatioon liittyvät menot, myös päivärahat, rahoitettaisiin mahdollisimman pitkälle yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetista. Komission vastuualueeseen kuuluviin siviilikriisinhallintaoperaatioita täydentäviin tai tukeviin yhteisön toimenpiteisiin liittyvät kulut voidaan rahoittaa yhteisön talousarvion asiaankuuluvasta budjettikohdasta.28

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetti on kuitenkin niin pieni, että jo yleisten kulujen kattaminen siitä on käymässä haasteelliseksi. Budjetin niukkuudesta kertoo jotain esimerkiksi se, että pelkästään EU:n tulkkipalveluihin käyttämät varat ovat noin 20-kertaiset koko yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan määrärahoihin verrattuna29. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetti muodostaakin vain prosentin koko EU:n ulkosuhteiden talousarviosta (ks. taulukko 1).

Jos yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetissa ei ole riittävästi varoja operaatioiden rahoittamiseksi, voivat parlamentti ja neuvosto komission ehdotuksesta päättää lisävarojen siirtämisestä muualta yhteisön talousarviosta31. Jäsenvaltiot eivät ole kuitenkaan halunneet aloittaa hitaita neuvotteluja parlamentin kanssa budjetin sisäisistä siirroista, joten tämä vaihtoehto on jäänyt käyttämättä. Vaikka parlamentin ja neuvoston välinen yhteisymmärrys olisikin mahdollista saavuttaa, ei komission vastuu määrärahojen hallinnoinnista ole aina miellyttänyt jäsenvaltioita. Toimielinten välinen köydenveto onkin johtanut tilanteeseen, jossa parlamentti on pienentänyt yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetin huomattavan pieneksi32 ja jäsenvaltiot ovat vastaavasti turvautuneet ensimmäisen pilarin rahoituskanaviin, koska se on nopeampaa ja yksinkertaisempaa. Tämän seurauksena on EU joutunut keräämään tähteitä eri budjettikohdista yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimien rahoittamiseksi.33

Neuvoston ja parlamentin on vuosittain päästävä yhteisymmärrykseen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetin koosta ja sen jakamisesta alalukuihin. Jos parlamentti ja neuvosto eivät pääse sopuun, määräytyy yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetti edellisen vuoden määrärahojen tai komission alustavan talousarvioluonnoksen mukaan. Vallitsevassa tilanteessa budjetin sisäinen joustavuus onkin sen tärkeä ominaisuus; komissio voi halutessaan siirtää budjetin määrärahoja momentista toiseen. Se voi myös perustaa hätätoimenpiteitä varten erillisen budjettikohdan, joka saa olla enintään 20 prosenttia koko yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetista. Erillisen hätätoimenpidebudjetin käyttö mahdollistaa kiireellisten toimien aloittamisen, olettaen tietysti, että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kokonaisbudjetissa on riittävästi liikkumavaraa. Tämänhetkisen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetin hätätoimenpidekohta saisi olla enimmillään hieman yli 600000 euroa. Jos summaa vertaa nykyisiin operaatioihin määrättyihin rahamääriin (ks. taulukko 2), voidaan todeta, ettei sillä rahoitettaisi kovinkaan laajaa tai pitkäkestoista toimintaa.34

Toteutuneiden operaatioiden rahoitus

Tähänastisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoituskäytännöt ovat heijastelleet neuvoston ohjeita ”käytännölliseksi tavaksi” hoitaa rahoitus: ”jokainen maa vastaa oman kontribuutionsa kuluista” -periaate on pätenyt kaikkiin operaatioihin44. Ero neuvoston antamiin rahoitusta koskeviin suuntaviivoihin löytyy kuitenkin siitä, että toisin kuin neuvoston suuntaviivoissa ohjeistetaan, jäsenvaltiot ovat pääsääntöisesti joutuneet vastaamaan kaikista lähettämänsä henkilöstön aiheuttamista kuluista – esimerkiksi matka-, terveydenhuolto-, ja asumiskuluista – paitsi päivärahoista. Tosin Bosnia-Hertsegovinan poliisioperaation osalta jäsenmaat ovat joutuneet vastaamaan myös niistä.

Taulukko 2. Operaatioille yhteisissä toiminnoissa osoitetut määrärahat

Operaatio Määrärahat37 (euroa)
EUPM38 75 700 000
EUOL Proxima39 37 511 000
EUJUST Themis40 2 307 873
EUPOL Kinshasa41 4 370 000
EUSEC RD Congo42 1 600 000
EUJUST LEX43 10 000 000
AMIS II-operaation tukioperaatio, Sudan44 2 120 000
Acehin tarkkailuoperaatio AMM45 9 000 000

Lopuksi

Vuonna 2001 komissio totesi olevan ”(…) selvää, että nykyiset yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimiin liittyvät talousarviomenettelyt ovat liian monimutkaisia kriisitilanteissa. (…) Menettelyihin ja talousarvioon liittyvät esteet vaarantavat siis EU:n uuden maailmanlaajuisen roolin mahdollisuuksia ja uskottavuutta”45. Tässä artikkelissa siviilikriisinhallintaoperaatioihin luodun katsauksen perusteella voisi kuitenkin väittää, että komission arvio oli turhan pessimistinen. EU on kyennyt ylläpitämään seitsemää laaja-alaista operaatiota yhtä aikaa ja Acehin operaation nopealla käynnistämisellä se on lisäksi osoittanut pystyvänsä päättäväiseen ja nopeaan toimintaan.

EU:n siviilikriisinhallinta näyttää siis toimivan operationaalisella tasolla. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että institutionaaliset puitteet olisivat kunnossa. Toisen pilarin rahoitusjärjestelyiden monimutkaisuus ja vakiintuneen käytännön puuttuminen voivat edelleen uhata EU:n kykyä nopeaan toimintaan46. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan rakenteet eivät mahdollistaisi laaja-alaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden täytäntöönpanoa ilman jäsenvaltioiden avokätisiä kontribuutioita, myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan rahoituskehyksen ulkopuolelta. Tällainen pilarien välinen ”taiteilu” tekee sekä kokonaisvaltaisten ja kestävien operaatioiden suunnittelun vaikeaksi että niiden toteuttamisen kansallisista pyrkimyksistä riippuvaiseksi.47

Senja Korhonen on siviilikriisinhallinta-asioiden projektisihteeri Kansalaisjärjestöjen konfliktinehkäisyverkostossa.

Markus Peltola on pienaseasioiden projektisihteeri Kansalaisjärjestöjen konfliktinehkäisyverkostossa.

1 Tässä artikkelissa käsitellään seitsemää käynnissä olevaa operaatiota. Heinäkuussa 2005 päättynyttä EU:n oikeusvaltio-operaatiota Georgiassa käsitellään tarkemmin Tiina Jortikka-Laitisen artikkelissa, ja näin ollen sitä ei tässä yhteydessä esitellä. Takaisin

2 Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luku II. Takaisin

3 Euroopan unionin yhteinen toiminta (2002/210/YUTP). Takaisin

4 Daytonin rauhansopimuksen 11. liite määrittelee YK:n kansainvälisten poliisijoukkojen tehtävät. Liite luettavissa esimerkiksi sivulta: http://www.ohr.intdpadefault.asp?content_id=367. Takaisin

5 Katso esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston asiakirjat (S/2004/709) ja (S/2005/66). Takaisin

6 YK:n turvallisuusneuvoston asiakirja (S/2005/66). Takaisin

7 Euroopan unionin yhteinen toiminta (2003/92/YUTP). Takaisin

8 Euroopan unionin yhteinen toiminta (2003/681/YUTP). Takaisin

9 Euroopan unionin yhteinen näkemys (2004/85/YUTP), 26.1.2004. Takaisin

10 Action Plan for ESDP support to Peace and Security in Africa (2004). Takaisin

11 Päätöslauselma löytyy osoitteesta http://ue.eu.intuedocscmsUploadUNresolution1484.pdf. Takaisin

12 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2003/423/YUTP) ja yhteinen päätös operaation aloittamisesta (2003/432/YUTP). Takaisin

13 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2004/847/YUTP). Takaisin

14 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2004/494/YUTP). Takaisin

15 Joint Declaration on UN-EU Co-operation in Crisis Management (2003) http://ue.eu.intueDocscms_Datadocspressdataenmisc77348.pdf. Takaisin

16 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2005/355/YUTP). Takaisin

17 Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö (2005): EU Response to the crisis in Darfur. Takaisin

18 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2005/557/YUTP). Takaisin

19 Katso tarkemmin: http://ue.eu.intueDocscms_DatadocspressDataendeclarations84968.pdf. Takaisin

20 Euroopan neuvoston yhteinen toiminta (2005/190/YUTP). Takaisin

21 Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö (2005): EU Assistance to the Palestinian Civil Police. Takaisin

22 Euroopan neuvoston yhteinen toiminta (2005/643/YUTP). Takaisin

23 Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristö (2005): EU Monitoring Mission in Aceh (Indonesia). Takaisin

24 Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luku II. Takaisin

25 Pitää huomata, että pelkästään sotilashenkilökunnan osallistuminen operaatioon ei automaattisesti tee siitä budjettinäkökulmasta sotilaallista operaatiota, vaan sotilashenkilökunta voi osallistua siviilitoimiin, kuten poliisi- tai tarkkailutehtäviin. Ks. Euroopan komissio (2001): Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Siviilikriisinhallintoimien rahoitus. Takaisin

26 Sopimus Euroopan unionista (1997), osasto V, art. 28. Takaisin

27 Sopimus Euroopan unionista (1997), osasto V, art. 28; Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luku III. Takaisin

28 Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luvut III ja IV. Takaisin

29 Missiroli, A. (2003): ¤uros for ESDP: financing EU operations Takaisin

30 Euroopan unionin talousarviot 2003–2006. Momentti 19.03.03 (Konfliktien ratkaiseminen, valvonta, rauhanprosessin tukeminen ja vakauttaminen) on yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetin kohta, jonka alle kaikki yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetista rahoitettavat siviilikriisinhallintaoperaatiot on sijoitettu. Takaisin

31 Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luku III. Takaisin

32 Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjetti vuonna 2002 oli 30 miljoonaa euroa. Saman vuoden yhteisessä toiminnassaan (2002/210/YUTP) neuvosto määräsi Euroopan unionin poliisioperaation Bosnia-Hertsegovinaan vuosittaisiksi menoiksi 38 miljoonaa euroa, josta 20 miljoonaa euroa määrättiin otettavaksi menoina yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjettiin. Takaisin

33 Missiroli, A. (2003): ¤uros for ESDP: financing EU operations. Takaisin

34 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio (1999): Interinstitutional Agreement, art. 38 ja 39; Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luku IV. Takaisin

35 Sarakkeessa näkyvät kaikki Euroopan unionin neuvoston yhteisissä toiminnoissaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan budjettikohdasta (19.03) operaatioille määräämät varat tähän asti. Takaisin

36 Euroopan unionin neuvoston päätelmät Euroopan unionin poliisioperaatiosta 18. helmikuuta 2002, liite IV; Euroopan unionin yhteinen toiminta (2002/210/YUTP) ja (2003/141/YUTP) Takaisin

37 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2003/681/YUTP) ja (2004/789/YUTP), yhteisen toiminnan muutos 21.1.2004. Takaisin

38 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2004/523/YUTP) ja (2004/638/YUTP). Takaisin

39 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2004/847/YUTP). Takaisin

40 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2005/355/YUTP); Euroopan unionin neuvoston asiakirja 9253/04. Takaisin

41 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2005/190/YUTP). Takaisin

42 Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2005/557/YUTP). Takaisin

43 Euroopan unionin neuvoston yhteinen näkemys, asiakirja 11830/05, liite II; Euroopan unionin neuvoston yhteinen toiminta (2005/643/YUTP). Takaisin

44 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio (1999): Interinstitutional Agreement, art. 38 ja 39; Euroopan unionin neuvosto (2003): SEU:n V osaston mukaisten siviilikriisinhallintaoperaatioiden rahoitusta koskevat suuntaviivat, luku IV. Takaisin

45 Euroopan komissio (2001): Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Siviilikriisinhallintoimien rahoitus. Takaisin

46 Ks. Jakobsen, P.V. (2004): The Emerging EU Civilian Crisis Management Capacity – A “Real Added Value” for the UN? Takaisin

47 Ks. Missiroli, A. (2003): Euros for ESDP: financing EU operations. Takaisin

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org