Siviilikriisinhallinta.org > Konflikteista kehitykseen > Koulutuksella laatua siviilikriisinhallintaan

Antti Häikiö


Koulutuksella laatua siviilikriisinhallintaan

O lin Acehissa elokuun 15. päivänä, jolloin pitkän aseellisen konfliktin päättänyt rauhansopimus solmittiin. Seurasin Banda Acehin päämoskeijan pihamaalla suoraa lähetystä Helsingistä kymmenistä televisioruuduista. Tuhansien ihmisten keskellä jaoin tunnelmaa, jossa toivon ja rauhan ajatukset olivat vahvoja lähes kolmekymmentä vuotta jatkuneiden aseellisten levottomuuksien jälkeen. Paikallisen väestön tunteita saatoin vain kuvitella, mutta suomalaisellekin kokemus oli suuri. Samaan aikaan Euroopan unionin valmistautuessa tarkkailemaan rauhansopimusta kuultiin Suomen ulkoasiainministerin selkeä linjaus: Suomi sitoutui Euroopan unionin ja Aasian maiden rauhansopimuksen tarkkailijaoperaatioon merkittävällä kansallisella panoksella.

EU:n neuvoston sihteeristö ilmoitti syyskuun alussa henkilöstövalinnoista Acehin tarkkailijaoperaatioon: 12 suomalaista aiemman 14:n henkilön lisäksi otettiin operaation aseidenriisunnan, joukkojen vetäytymisen, ihmisoikeuksien ja laillisuuskysymysten tarkkailijoiksi. EU:n valinnan perusteella suomalaiset ovat 28 henkilön osallistumisellaan suurin kansallinen asiantuntijaryhmä 32 osallistujamaan joukossa. EU-maiden lisäksi Acehin tarkkailijaoperaatioon (AMM) osallistuvat viiden ASEAN-maan (Thaimaa, Brunei, Malesia, Singapore ja Filippiinit) ja Norjan ja Sveitsin hallitukset tarkkailijoillaan.

Rauhansopimuksen tekstin1 mukaisesti operaatio tarkkailee laajan ja vaativan sopimuksen toimeenpanoa. Tarkkailu (monitoring) on yksi siviilikriisinhallinnan painopistealueista. Tarkkailu, tarkkailuoperaatio ja tarkkailijan työ edellyttävät asiantuntemusta ja osaamista. Lisäksi tarvitaan kokemusta kansainvälisestä toimintaympäristöstä useine toimijoineen, kriisialueesta ja kriisialueen erityisistä olosuhteista.

Siviilikriisinhallinnan kotimaan valmius

Kansainvälisiin kriisinhallintatehtäviin vaadittava osaaminen hankitaan suomalaisten osalta ensin kotimaassa. Oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti laki säätää osallistumisen ja sen muodot. Laki siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan on Suomessa uusi. Se astui voimaan vuoden 2005 alusta ollen Euroopan ensimmäisiä kansallisia lakeja siviilikriisinhallinnasta. Kansallisesti nopeassa ajassa (keväästä 2003 syksyyn 2004) syntynyt, eduskunnan päättämä ja tasavallan presidentin hyväksymä laki on erinomainen osoitus Suomen vakavasta sitoumuksesta siviilikriisinhallintaan. Sen pääperiaate noudattaa Suomen kokemusta rauhanturvaamisesta: ulkoasiainministeriö tekee poliittiset linjaukset, kun taas sisäasiainministeriö vastaa siviilikriisinhallinnan toiminnan järjestämisestä – samalla tavalla kuin ulkoasiainministeriö ohjaa sotilaallista kriisinhallintaa, jonka puolustusministeriö ja puolustusvoimat toimeenpanevat.

Selkeä työnjako ulkoasiainministeriön ja sisäasianministeriön välillä tukee ja tehostaa kummankin toimintaa. Ulkoasiainministeriö voi keskittyä kansainvälisen ja kansallisen politiikan linjojen ja päätösten mukaiseen ohjaukseen, kun toimintojen ja käytännön asiantuntijaministeriöt hoitavat toimeenpanon ja työn kriisinhallinnan kentällä.

Laki sisältää määräykset siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan ulkomailla, kriisinhallintaan osallistumisen edellyttämistä kotimaan valmiuksista, niiden ylläpitämisestä ja kehittämisestä sekä kriisinhallintaan ulkomailla osallistuvan siviilihenkilöstön oikeuksista ja velvollisuuksista. Lain mukaisiin sisäasiainministeriön tehtäviin kuuluvat kriisinhallintaan ulkomaille lähetettävän siviilihenkilöstön rekrytoiminen, materiaalisten ja logististen valmiuksien ylläpitäminen, siviilihenkilöstön kriisinhallintakoulutuksen järjestäminen ja edellä mainittujen asioiden valmistelun yhteensovittaminen eri hallinnon aloilla sekä yhteistoiminta kansalaisjärjestöjen kanssa.

Tarkkailijan osaamiseen ja tehokkaaseen työhön vaikuttaa ratkaisevasti se pohjatyö ja koulutus, jonka kotimaa antaa matkaan lähtevälle. Tarkkailijan eväät ja vaatimukset työhön ovat toiset kuin sellaisen suomalaisen, joka joutuu tehtävässään ottamaan vastuun kriisialueen puuttuvan hallinnon tai oikeuslaitoksen rakentamisesta, poliisitoimesta, ihmisoikeustarkkailusta tai siviilien suojelusta. Näihin tehtäviin EU on kehittänyt omia vaatimuksiaan prosessissa, joka tunnetaan nimellä ”Civilian Headline Goals 2008”, siviilikriisinhallinnan voimavaratavoitteet vuoteen 2008 mennessä.

Kansainväliset osaamisen edellytykset

EU:n operaatioiden lisäksi Suomi osallistuu myös muiden kansainvälisten järjestöjen siviilikriisinhallintatehtäviin aktiivisen ulkopolitiikan mukaisesti. Suomalaiset ovat kokeneita toimijoita erityisesti YK:n ja Etyjin tehtävissä. Viimeisen vuoden aikana suomalaisten osuus esimerkiksi Etyjin kenttäoperaatioissa on kuitenkin laskenut jopa alle puoleen aiemmasta. Lukuihin ei yleensä lasketa niitä suomalaisia osaajia, jotka työskentelevät kansainvälisten järjestöjen tehtävissä suoraan palkattuina ammattilaisina ja erityisasiantuntijoina. Suoraan palkatuissa suomalaisten työsuhteissa kansallinen osallistuminen laajenee useisiin suuriin kansainvälisiin järjestöihin, kuten Maailmanpankki, muut kehi-tyspankit, YK:n alajärjestöt ja OECD. Luvuista ovat poissa kaikki suomalaisten yritysten kehityshankkeet ja niiden toimijat. Työsuhteeseen perustuva nykyinen kansallinen ja hallinnollinen osallistuminen siviilikriisinhallintaan ei siis kuvaa sitä kaikkea osallistumista, jolla suomalaiset osallistuvat kansainvälisiin kriisi- ja kehitystehtäviin.

Suomi lähettää kansallisia asiantuntijoita niin sanottuihin sekondeerattuihin tehtäviin YK:hon, Etyjiin, Euroopan neuvostoon ja muihin hallitustenvälisiin organisaatioihin. Sekondeeraus terminä merkitsee, että Suomi lähettää ja maksaa asiantuntijan kulut, mutta toiminnallisena työnantajana toimii se järjestö, johon sekondeeraus tapahtuu. Yksi esimerkki hallitustenvälisistä sopimuksista ja sekondeerauksista on tarkkailuoperaatio Sri Lankassa (SLMM), jossa Norjan hallituksen johtamaan tulitauon tarkkailuun osallistuu kymmenkunta suomalaista, ja joka operaationa ei ole perinteinen YK:n, EU:n, Etyjin tai muun organisaation johtama operaatio. Irakin jälleenrakennukseen ja demokratiakehitykseen Suomi osallistuu sekä tukemalla irakilaisille poliiseille annettavaa koulutusta Jordaniassa että osallistumalla EU:n oikeusalan hankkeeseen Irakin oikeushallinnon, poliisin ja vankeinhoidon virkamiesten kouluttamiseksi.

Kansainvälisten järjestöjen tavoitteet osaamisessa ja sen vaatimuksissa ovat sekä organisaatiokohtaisia että henkilö- ja tehtäväkohtaisia perustuen hakijan osaamisen ja kokemuksen näyttöön suhteessa järjestön omiin voimavaroihin. Näyttönä pidetään yhä enemmän osallistumista kriisinhallinnan erityiseen koulutukseen ja tehtäväkohtaiseen valmennukseen. Esimerksiksi käynnistyneen Acehin tarkkailuoperaation yhteydessä EU ensimmäisen kertaa huomioi suoritetun EU-koulutuksen yhtenä valintaperusteena.

Koulutuksen kasvava tarve

Kriisinhallinnan osaamiselle ja koulutukselle – erityisesti siviilien koulutukselle siviilikriisinhallintatehtäviin – on huutava tarve. Siviilikriisinhallintatehtäviin lähettävien henkilöiden määrä on edelleen varsin pieni. Joillekin kriisinhallinnan aloille Suomesta on vaikea löytää päteviä asiantuntijoita. Paljon korostettu kokemuskaan ei aina ole pelkästään eduksi, jos kokemus perustuu sellaisiin perinteisen kriisinhallinnan oppeihin ja toimintoihin, joista läksyt on opittu. Uudenkaltaisiin kriiseihin vastattaessa ja aiempaa enemmän tehoa ja vaikutusta tavoiteltaessa pyritään etsimään uusia kriisinhallinnan konsepteja ja menetelmiä, joita juuri koulutuksella ja koulutuksessa voidaan tuottaa. Esimerkiksi EU:n kriisinhallintavalmiuden ja siviilikriisinhallinnan voimavarojen kehittämisen takana on terve kunnianhimo olla nopeampi ja tehokkaampi kuin muut toimijat. Siksi EU haluaa kehittää omia oppejaan ja menetelmiään kriisinhallintaan ja järjestää niiden mukaista koulutusta. Vastaavasti YK, Etyj ja Naton siviilisektori uskovat omaan kykyynsä ja asiaansa ja kehittävät omia kriisien hoitoon tarvittavia toimintojaan.

Eurooppa-neuvoston Feirassa vuonna 2000 päättämät siviilikriisinhallinnan painopistealueet määrittävät, mitä ja millaista osaamista tarvitaan. Feirassa määritettyjen painopistealueiden lisäksi juuri tarkkailu lisättiin viidenneksi painopisteeksi Ruotsin aloitteesta vuonna 2004. Ongelmana on, että neljän painopistealueen (poliisitoimi, oikeusvaltioperiaate, siviilihallinto ja pelastustoimi) määrittely on yhä sekä poliittisessa että asiantuntijaprosessissa vaikeaa.

Käytetyt englanninkieliset termit (police, rule of law, civilian administration, civil protection) kääntyvät eri maissa eri tavalla. Ongelma onkin, että käännetyt termit ymmärretään mieluummin olemassa olevien ja perinteisten kansallisten organisaatioiden näkökulmasta kuin muuttuneiden kriisien ja niissä tarvittavan osaamisen näkökulmasta. Esimerkiksi englanninkielinen termi ”rule of law” käännetään ja tulkitaan laajasti oikeusvaltioperiaatteena, mutta sen soveltaminen tapahtuu suppeammin oikeushallinnon tuomari-, syyttäjä- ja vankeinhoidon tehtävien kautta. Todellisuudessa lain ja oikeuden kulttuuri ja käytännöt ovat konfliktien jälkeisissä tilanteissa laajempi integroitunut ongelmakenttä. Samoin ”civilian administration” -termi ymmärretään toisaalta laajasti kansalaisyhteiskunnan rakentamisena, mutta sitä toteutetaan usein suppeasti paikallishallinnon tai keskushallinnon toimina (local governance, public administration), mikä rajaa demokratiakehityksessä ratkaisevan tärkeät vaaliprosessin toimijat, kansainjärjestöt, median, monipuoluejärjestelmän toimijat ja toiminnot ulkopuolelle. Kolmannenkin painopistealueen määrittämisessä on ongelmia: ”civil protection” käännetään suomeksi pelastustoimeksi (vertaa pelastusosasto, ”Rescue Services Department” ja Pelastusopisto, ”Emergency Services College”), joka ohjaa koko aluetta palo- ja pelastustehtävien suuntaan, mutta jättää vähemmälle huomiolle viime aikoina enemmän esiintuodut laajemmat siviilien suojelun ja humanitaarisen avun operaatiot, pakolaisasiat (IDP, refugee), jälleenrakennuksen, lääkinnän ja logistiikan.

Sekä kriisinhallintaan että sen koulutukseen on tullut uusien kriisien ja uusien kriisinhallintamenetelmien mukaisesti alueita, joita monessakaan jäsenmaassa ei ennestään tunneta tai ne yritetään tulkita jo ennestään tutun perusteella. DDR/R-konsepti (disarmament, demobilization, rehabilitation, reintegration) pyrkii vastaamaan aseellisten kriisien kestävään ratkaisuun riisumalla aseelliset joukot (armeijat, puolisotilaalliset joukot, sissit) aseista, vähentämään ja kotiuttamaan joukkoja ja integroimaan entiset taistelijat takaisin siviiliyhteisöön. DDR mielletään monessa maassa ensisijaisesti sotilasasiantuntijoiden työnä, mitä se onkin kahden ensimmäisen D:n kohdalla, mutta tehokkaan toiminnan varmistamiseksi erityisesti prosessin loppuosa, siviiliyhteisöön liittyminen ja siviiliksi siirtyminen, on vaativa ja erityisosaamista edellyttävä asiantuntijuuden ala. Koko prosessin osaaminen ensimmäisestä D:stä viimeiseen R:ään edellyttää siis joko jatkokoulutettua moniosaamista tai yhteistyötä eri alojen asiantuntijoiden välillä.

Kriisinhallintakeskus?

Siviilikriisinhallinnan koulutusta varten on Euroopassa syntynyt uusia keskuksia tai entiset koulutusta ja tutkimusta järjestäneet instituutit ovat uudistuneet vastaamaan nykyaikaisen kriisinhallinnan koulutus- ja tutkimustarpeita. Esimerkiksi Etyjin koulutukseen Itävallassa erikoistunut ja pääosin hallituksen rahoituksella toimiva Itävallan rauhan- ja konfliktintutkimuksen keskus (ASPR) kouluttaa nykyisin asiantuntijoita myös EU:n tarpeisiin. ASPR koordinoi vuosina 2002–2004 EU:n ensimmäisen siviilikriisinhallinnan pilottikoulutusohjelman, joka siirtyi Ruotsin hallituksen vuonna 2003 perustaman kriisinhallinnan koulutus- ja tutkimuskeskuksen Folke Bernadotte Akademin vastuulle vuoden 2005 alusta. Itävallan ja Ruotsin keskusten lisäksi vastaavia siviilikriisinhallintaan erikoistuneita keskuksia on Saksassa, Italiassa, Ranskassa, Unkarissa ja Espanjassa, jotka kaikki järjestävät koulutusta EU:n siviilikriisinhallintaohjelmassa.

Suomella ei ole vastaavaa keskusta, mutta Suomi on joitakin kursseja järjestämällä osallistunut koulutusohjelmaan yhtenä eurooppalaisen koulutustyöryhmän (EGT) jäsenenä. Koulutustyöryhmä on edellä mainittujen jäsenmaiden kriisinhallintakouluttajien epävirallinen yhteenliittymä, joka saa rahoitusta unionin komission kriisinhallinnan siviilivalmiuksien kehittämisen ohjelmasta. Vuosina 2003–2004 Suomi järjesti kaksi erikoiskurssia (Rule of Law ja Good Governance and Democratization) ja kesällä 2005 yhden peruskurssin (core course). Kursseilla on suomalaisten ja EU:n jäsenmaiden kansalaisten lisäksi ollut osallistujia muun muassa Afrikasta ja Balkanilta.

Siviilikriisinhallinnan koulutusta ja tutkimusta varten on Kuopioon Pelastusopiston tilojen yhteyteen suunniteltu kansainvälisten mallien mukaista kriisinhallintakeskusta (CMC Finland). Kriisinhallintakeskus on jo nimenä esiintynyt puheissa ja paperilla, mutta todellisuudessa keskusta ei vielä ole. Pelastusopistosta annetun lain uudistamisen yhteydessä keskuksen asema pyritään säätämään laissa, jonka mukaan keskus syntyy vuonna 2006. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan lausunnon mukaisesti hallituksen tulee selvittää Ruotsin ja Sveitsin mallien mukaisen kriisinhallinnan keskuksen perustaminen Suomeen. Tämänhetkinen vertailu näyttää heikolta, kun Suomen keskus on pelkkä nimi ilman henkilöstöä ja budjettia. Ruotsin ja Sveitsin keskuksissa puolestaan työskentelee 25–55 henkilöä ja budjetti on kummassakin yli viisi miljoonaa euroa.

Suomessa keskuksen tehtävänä olisi koota, koordinoida ja järjestää kriisinhallinnan koulutusta ja tutkimusta parhaista asiantuntevista lähteistä. Asiantuntemus ja opetus kootaan aiheen ja kurssin mukaisesti sieltä, mistä paras asiantuntijuus saadaan – kotimaasta tai maailmalta. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa keskukselta edellytetään myös sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan yhteistyön tutkimusta ja kehittämistä. Jatkossa keskus voi ottaa ministeriöltä myös rekrytointivastuun Saksan mallin mukaisesti.

Sisäasiainministeriö esitti ulkoasiainministeriön tuella 1,5 miljoonan euron määrärahaa suomalaisen siviilikriisinhallinnan valmiuden (koulutus, rekrytointi, tutkimus, laitteet ja välineet) perustamiseen. Elokuun 2005 budjettiriihen tulos EU-puheenjohtajavuoden budjetiksi siviilikriisinhallinnan valmiuden kehittämiseen oli pyöreä nolla. Rahaa suunnitellun keskuksen perustamiselle ei siis ole luvassa vielä vuonna 2006.

Siviilikriisinhallinnan tutkimustarpeet

Siviilikriisinhallinnan koulutusalueeseen sisältyy tutkimus, materiaalituotanto ja kehittämistoiminta. Kriisinhallinnan tutkimusta on vähän ja siviilikriisinhallinnan tutkimusta vielä vähemmän. Toistaiseksi tutkimus on ollut käsitteellistä ja kriisinhallinnan teoriaan, konseptiin, politiikkaan ja puheeseen perustuvaa käsite- ja dokumenttianalyysiä. Kenttätutkimus – toiminnan tutkimus, osallistuva tutkimus kriisin ääreltä ja siviilikriisinhallinnan arjesta ja toiminnoista – puuttuu lähes kokonaan. Se olisi kuitenkin suorin ja tärkein tapa tuottaa uutta koettua ja tutkittua tietoa suoraan kriisin ja konfliktin ääreltä kotimaissa tapahtuvaan valmiuden, osallistumisen ja osaamisen eli koulutuksen kehittämiseen. Samalla tutkimuksessa syntyy materiaalia, joka tarvitaan oppi- ja opetusmateriaaliksi. YK:n, Etyjin ja EU:n tulee pohtia, miten tutkimus integroidaan laadulliseksi järjestelmäksi ja osaksi operaatioiden siviilitoimintoja.

EU:lle voisi pohtia kriisinhallinnan – erityisesti siviilikriisinhallinnan – kenttätutkimusympäristön perustamista jollekin konfliktin läpikäyneistä alueista. Suomi voisi mallintaa muille järjestöille tämänkaltaisen kenttätutkimuksen. Tutkimuksen liittäminen kriisinhallinnan kaikkiin toimintoihin olisi tarvittava osa toistaiseksi kansainvälisesti puuttuvaa laatujärjestelmää. Tutkimuksen avulla voidaan arvioida järjestöjen kentältä saamia oppeja ja läksyjä sekä toiminnan vaikutusta väestöön ja alueeseen. Alue- ja tilanneanalyysien avulla voidaan arvioida eri toimijoiden hoitamien tehtävien sopivuutta rauhan- ja kehitysprosessin edistämiseksi. Tietoa voidaan hyödyntää kriisinhallinnan tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämisessä.

Osallistumista siviilikriisinhallintaoperaatioihin voidaan hyödyntää myös kotimaisessa tutkimuksessa. Erityisesti nuorten kansainvälisten aineiden opintoihin suuntautuneiden opiskelijoiden kiinnostusta kriisinhallintaa kohtaan voidaan opinnäytevaiheessa suunnata jatkotutkimusten aiheeksi.

Luvuista laatuun

Siviilikriisinhallinnan lähitulevaisuuden haasteet ovat suuret, ja nykyinen lähtötilanne on kaukana tavoitteista, joilla nykyaikaisiin kriiseihin ja konflikteihin voidaan vastata tehokkaasti. Saattaa olla, että tärkeimpään tavoitteeseen – konfliktien ennakointiin ja ehkäisyyn – on vielä pitempi matka. Kriisien ja konfliktien, demokratian ja politiikan ongelmien, talouden ja kehityksen vaikeuksien, uskonnollisten ja etnisten ristiriitojen muuntuessa ja monimutkaistuessa myös kriisinhallinnan on muututtava. Osaaminen rauhanturvaamisessa on erilaista osaamista kuin nykyisin laajassa kriisinhallinnassa ja siviilikriisinhallinnassa tarvittava osaaminen. Yhden Acehin operaation vaikutuksesta Suomen asiantuntijajoukon koko kasvoi kuukaudessa 70:stä 100:an kansainvälisissä tehtävissä toimivaan suomalaiseen.

EU:n kriisinhallinnan siviilivoimavaroja kartoitettiin heinäkuussa 2005 tarvittavien siviiliasiantuntijoiden määrän selvittämiseksi edessä oleviin kriisi- ja uhkatilanteisiin, joihin EU osallistuu. Tarkan voimavaratyön tuloksena EU:n koulutettujen kriisinhallinnan siviilitoimijoiden määrä tulee kasvamaan kaksinkertaiseksi vuoteen 2008 mennessä.

Siviilikriisinhallinnalla on laaja ja myönteinen poliittinen tuki sekä hallituspuolueissa että oppositiossa. Sitä tuetaan myös poliittisen järjestelmän ulkopuolelta. Eduskunta joutuu poliittisten linjausten lisäksi ottamaan talousarviopäätöksissään kantaa, kehitetäänkö Suomen siviilikriisinhallinnan voimavaroja vastaamaan kansainvälistä kehitystä. EU:n puheenjohtajuus syksyllä 2006 onkin Suomelle näytön paikka.

Antti Häikiö on siviilikriisinhallinnan kansallinen koulutuskoordinaattori sisäasiainministeriössä.

1 15.8.2005 solmittu rauhansopimus löytyy osoitteesta http://www.cmi.fi/files/Aceh_MoU.pdf Takaisin

Sivustoa p�ivitetty 26.9.2006 - toimitus: info@siviilikriisinhallinta.org - toteutus: webmaster@siviilikriisinhallinta.org